政務(wù)輿情回應(yīng)的困境與對(duì)策
發(fā)稿時(shí)間:2017-01-19 13:23:07 來(lái)源:行政管理改革 作者:張權(quán)
[關(guān)鍵詞] 政務(wù)輿情回應(yīng);現(xiàn)實(shí)困境;制度約束;路徑選擇
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
2016年7月30日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),意在加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi),完善政務(wù)輿情回應(yīng)的工作機(jī)制?!锻ㄖ返陌l(fā)布反映出政府執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變:與公眾的關(guān)系將告別自上而下的單向宣貫,代之以制度化、常態(tài)化的雙向互動(dòng)——這無(wú)疑是向國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁出的重要一步。本文將從當(dāng)前實(shí)際情況出發(fā),著眼于政務(wù)輿情工作的改進(jìn),對(duì)未來(lái)或?qū)⒚媾R的困難與值得關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議。希望可以從學(xué)理層面對(duì)更好地落實(shí)《通知》要求,進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)形成幫助。
一、現(xiàn)狀分析:進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的實(shí)踐起點(diǎn)
國(guó)家層面對(duì)于政務(wù)輿情回應(yīng)的重點(diǎn)關(guān)注,始于近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步與網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的推廣普及,政府的施政環(huán)境發(fā)生了深刻變化。其中很重要的一點(diǎn)體現(xiàn)為國(guó)家(通過(guò)大眾傳播媒介)對(duì)于社會(huì)的控制被嚴(yán)重削弱,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)之間形成了明顯的“管制勢(shì)差”,造成政治參與人口由線下向線上大規(guī)模轉(zhuǎn)移,網(wǎng)絡(luò)輿情事件頻繁發(fā)生。
作為政務(wù)輿情的質(zhì)詢對(duì)象與回應(yīng)主體,政府基于個(gè)人動(dòng)機(jī)與對(duì)環(huán)境的辨識(shí),即在自身利益、治理需求、輿論壓力、上級(jí)命令等因素的綜合作用下,(在網(wǎng)絡(luò)輿情的生命周期內(nèi))逐漸形成了應(yīng)對(duì)政務(wù)輿情的相對(duì)固定的模式:(在輿情形成期)消極回應(yīng)—(在輿情成長(zhǎng)期)自由發(fā)揮—(在輿情成熟期)迂回抵擋—(在輿情衰退期)循規(guī)蹈矩。[1]伴隨政務(wù)輿情的不斷演化,政府與公眾在互動(dòng)過(guò)程中反復(fù)產(chǎn)生摩擦,令雙方的關(guān)系趨于惡化。政府普遍應(yīng)對(duì)失當(dāng)?shù)默F(xiàn)狀構(gòu)成了進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的實(shí)踐起點(diǎn)。
二、原因分析:進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)困境
從旁觀者的角度看,無(wú)論是客觀上的回應(yīng)必要,還是主觀上的回應(yīng)意識(shí),都未能轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中恰到好處的回應(yīng):政府要么迫于各方壓力而被動(dòng)應(yīng)付,導(dǎo)致不能正視網(wǎng)絡(luò)輿情并與公眾進(jìn)行平等互動(dòng);要么無(wú)法適應(yīng)并遵循網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的一般規(guī)律,導(dǎo)致自身陷入質(zhì)疑—詰難的怪圈——政務(wù)輿情回應(yīng)的效果不盡如人意,反映出在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中存在難以逾越的困境。
1.政府利益的困境。無(wú)論是中央政府與地方政府之間,還是地方政府與普通公眾之間,都存在一定程度的信息不對(duì)稱?;ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其賦能作用(E-enabling)令公眾與中央政府有效突破了信息傳播的地域限制[2]與權(quán)力阻隔,[3]進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了相互聯(lián)系。從理論上講,每一級(jí)政府都有可能成為直接面對(duì)并掌握民意的“臺(tái)前”政府。站在地方政府的角度看,網(wǎng)絡(luò)傳播的特性在極大程度上削弱了其信息優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)于政務(wù)輿情的回應(yīng),甚至政務(wù)輿情的出現(xiàn)都成為其追求自身利益最大化的阻礙。所以只要地方政府具有區(qū)別于中央政府或公眾的自身利益,便很難具備主動(dòng)回應(yīng)政務(wù)輿情的意愿。
2.治理模式的困境。我國(guó)政府的不同層級(jí)間存在目標(biāo)指令層層頒布的壓力型體制,它導(dǎo)致了指標(biāo)細(xì)化逐級(jí)加碼的表現(xiàn)型政治,[4]進(jìn)而演化成一種被學(xué)界稱為“晉升錦標(biāo)賽”的治理模式——相同層級(jí)政府由于行政職能類似且考核指標(biāo)單一而產(chǎn)生的橫向比較與競(jìng)爭(zhēng),[5]其中,民意便是一項(xiàng)反映政績(jī)水平的重要指標(biāo)。由于轄區(qū)有邊界而網(wǎng)絡(luò)無(wú)邊界,對(duì)于政府官員而言,施政過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題在轄區(qū)內(nèi)暴露可以嚴(yán)控知情范圍,而以民意的形式在互聯(lián)網(wǎng)上暴露則意味著“家丑外揚(yáng)”。既然回應(yīng)政務(wù)輿情的前提是轄區(qū)內(nèi)部問(wèn)題的公開(kāi)化,那么衡量修正問(wèn)題所帶來(lái)的政治資本收益與暴露問(wèn)題所導(dǎo)致的政治資本流失,理性的選擇一定是優(yōu)先應(yīng)對(duì)問(wèn)題的暴露,確保自己在“晉升錦標(biāo)賽”中不會(huì)因此而掉隊(duì),再考慮處置暴露的問(wèn)題。如此一來(lái),以平息輿論為導(dǎo)向的政府回應(yīng)勢(shì)必?zé)o法滿足公眾的期望。所以只要政府治理的“錦標(biāo)賽”模式依然生效,政府與公眾之間便很難出現(xiàn)開(kāi)誠(chéng)布公的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。
3.政治信任的困境。中國(guó)的政治信任總體表現(xiàn)出一種差序格局,[6]具備兩個(gè)遞減的基本特征,具體而言,指的是橫向比較,越是負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)的一線部門政治信任越低;縱向比較,越是行政層級(jí)較低的基層政府政治信任越低。[7]如此造成的結(jié)果就是,普通公眾形成了政治參與的一般邏輯:相比與本級(jí)政府進(jìn)行溝通,想方設(shè)法引起更高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,訴求才有可能得到滿足。所以公眾在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)政治參與時(shí)往往傾向于采取一種類似“會(huì)鬧的孩子有奶吃”的問(wèn)題化策略:以批判性的立場(chǎng)審視客觀情況、以宣泄式的情感包裝主觀意見(jiàn),然后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論放大器,在縱向與橫向兩個(gè)維度上向更高層級(jí)和更廣范圍擴(kuò)散——對(duì)于網(wǎng)民而言,網(wǎng)絡(luò)參與是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中單一回路的需求轉(zhuǎn)換機(jī)制[8]的補(bǔ)充,政務(wù)輿情則是吸引更高層級(jí)政府關(guān)注的手段,回應(yīng)效果不盡如人意在某種程度上可以歸咎于網(wǎng)民對(duì)于政府回應(yīng)行為的無(wú)視。所以只要公眾對(duì)于一線政府切實(shí)解決問(wèn)題缺乏信任,政府回應(yīng)就很難與政務(wù)輿情的演化保持步調(diào)一致。
三、對(duì)策分析:進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的路徑選擇
基于上述分析,從《通知》提出要求到制度的設(shè)計(jì)頒布到行為者的貫徹落實(shí),并非一蹴而就?,F(xiàn)實(shí)困境阻礙了政策的貫徹落實(shí),這可以從新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論中得到解釋。
道格拉斯?C?諾斯(North,1993)認(rèn)為,制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實(shí)施特征三個(gè)基本部分構(gòu)成。[9]其中,正式規(guī)則是非正式規(guī)則的基礎(chǔ),它限制了行為者的選擇集合,卻很少成為支配選擇的明確且直接的來(lái)源。[10]反而是其他與之交織的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范、慣例等非正式規(guī)則構(gòu)成了具體行為的支配結(jié)構(gòu)。在非正式規(guī)則的支配下,行為者總是傾向于以選擇集合中最符合自身利益的方式采取行動(dòng),正式規(guī)則反而為這種自利的行為提供了合法性依據(jù)。所以,正式規(guī)則的頒布/改變?nèi)菀讓?dǎo)致以代價(jià)最小的方式做出的邊際調(diào)整,從執(zhí)行效果看,卻很難產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的改善。
在這種情況下,想要盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)《通知》要求的落實(shí),完成由規(guī)則改變到行為改善的過(guò)渡,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下兩條路徑:第一,不僅著眼于對(duì)正式規(guī)則的細(xì)化,還需要將目光投向與之交織的相關(guān)規(guī)則,以及共同構(gòu)成的規(guī)則矩陣,對(duì)一整套制度系統(tǒng)進(jìn)行完善才有可能發(fā)揮其對(duì)行為的支配作用。第二,針對(duì)在非正式規(guī)則導(dǎo)向下邊際調(diào)整的空間(即所謂制度的空子),因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜地運(yùn)用政策工具進(jìn)行調(diào)節(jié),糾偏邊際調(diào)整的方向并加快邊際調(diào)整的速率,實(shí)現(xiàn)行為選擇向制度約束方向的回歸。
具體而言,進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)可以從以下四個(gè)方面著手:
(一)加強(qiáng)觀念塑造
關(guān)于做好政務(wù)輿情回應(yīng)的作用,應(yīng)該從對(duì)外與對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面理解:對(duì)外而言,有助于加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)、保障公民權(quán)利,是塑造政府公信力、建設(shè)法治政府的重要舉措;對(duì)內(nèi)而言,有助于貫徹以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的理念,是轉(zhuǎn)變職能、提升治理能力的必然要求。以促進(jìn)“內(nèi)外兼修”為目標(biāo)而加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),不能僅僅專注于技能的提升,例如傳授應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的“兵法”或者“計(jì)謀”等,畢竟技能培訓(xùn)是價(jià)值中性的,初衷本是幫助那些“訥于言敏于行”的干部變得訓(xùn)練有素,同樣有可能令“說(shuō)一套做一套”的官僚掌握更好的“忽悠”技巧。所以加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)還必須關(guān)注觀念的塑造和轉(zhuǎn)變,在培訓(xùn)的內(nèi)容與方法層面傾注更多精力,力爭(zhēng)通過(guò)豐富培訓(xùn)形式實(shí)現(xiàn)技巧提升與觀念轉(zhuǎn)變的雙重目標(biāo),幫助政府將行為表現(xiàn)內(nèi)化成為行為取向。
(二)完善獎(jiǎng)懲機(jī)制
建立激勵(lì)約束機(jī)制暗含著一個(gè)前提,即制度的制定并不必然導(dǎo)致制度的執(zhí)行,需要激勵(lì)/約束機(jī)制作為一種對(duì)于制度的“補(bǔ)充”,以修正由于制度要求與相關(guān)主體利益沖突而造成的對(duì)規(guī)則的背離。所以,激勵(lì)與約束機(jī)制的作用主要體現(xiàn)為重構(gòu)相關(guān)主體遵從/違背政策的損失/收益——奏效的關(guān)鍵在于對(duì)獎(jiǎng)懲力度的把握。需要重點(diǎn)考慮的是,對(duì)于政務(wù)輿情不做回應(yīng)或不按要求做出回應(yīng)而受到的懲罰,是否可以有效抵消由此獲得的收益?按要求及時(shí)回應(yīng)而受到的獎(jiǎng)勵(lì),又是否可以有效補(bǔ)償由此蒙受的損失?如果答案是否定的,那么力度不足的獎(jiǎng)懲機(jī)制無(wú)異于“隔靴搔癢”,難以滿足“修正”預(yù)期。此外,對(duì)于先進(jìn)/后進(jìn)做法進(jìn)行推廣交流/通報(bào)批評(píng),除了作為獎(jiǎng)懲機(jī)制的一部分,還可以產(chǎn)生溢出效應(yīng),為其他地方/部門提供啟發(fā)或鑒戒。然而考慮到“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”,推廣與批評(píng)的內(nèi)容應(yīng)該是對(duì)具體做法的抽象,上升到方法論層面,方便其他地方/部門在效仿建設(shè)激勵(lì)與約束機(jī)制時(shí)對(duì)于因地制宜原則的遵循。
(三)理順職責(zé)關(guān)系
好的管理可以有效改善規(guī)則的實(shí)施,進(jìn)而提升制度的有效性。從管理學(xué)角度講,提升管理水平重在劃清責(zé)任邊界,厘清各責(zé)任主體之間的關(guān)系。具體而言,應(yīng)該理順責(zé)任主體、涉事主體與回應(yīng)主體在政務(wù)輿情回應(yīng)工作中的職責(zé)定位與協(xié)同關(guān)系——這將決定他們是否能夠在各司其職的基礎(chǔ)上形成合力,進(jìn)而改善政務(wù)輿情回應(yīng)的效率與質(zhì)量。另外,還需調(diào)整責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,在政務(wù)輿情回應(yīng)的責(zé)任主體、回應(yīng)主體、涉事主體之間形成相互監(jiān)督與制衡以避免出現(xiàn)串謀。
根據(jù)《通知》要求對(duì)當(dāng)前/將來(lái)的職責(zé)關(guān)系進(jìn)行梳理,不難發(fā)現(xiàn)在其中有些地方語(yǔ)焉不詳,
1.當(dāng)責(zé)任主體、涉事主體與回應(yīng)主體相同時(shí),回應(yīng)主體對(duì)自己負(fù)責(zé),同時(shí)作為涉事主體,在其面對(duì)輿論的關(guān)切或質(zhì)疑與自身利益有所沖突的情況下,很難做到實(shí)事求是。
2.當(dāng)涉事主體與回應(yīng)主體相同,且級(jí)別低于責(zé)任主體時(shí),由于上下級(jí)之間存在信息不對(duì)稱,責(zé)任主體對(duì)于回應(yīng)內(nèi)容與回應(yīng)方式的掌控成本較高。況且回應(yīng)主體作為輿情所指的涉事方,(面對(duì)質(zhì)詢)具有替自身開(kāi)脫的內(nèi)在動(dòng)機(jī),容易出現(xiàn)避實(shí)就虛、自說(shuō)自話的情況。
3.當(dāng)責(zé)任主體與涉事主體相同,且級(jí)別高于回應(yīng)主體時(shí),回應(yīng)主體很難突破權(quán)力“天花板”的制約。以官方的名義對(duì)政務(wù)輿情做出回應(yīng),容易出現(xiàn)為涉事主體背書的情況,導(dǎo)致政府公信力受損。
4.當(dāng)多主體涉事且分別擔(dān)任回應(yīng)主體時(shí),對(duì)于組織協(xié)調(diào)工作的要求將有所提高。一旦責(zé)任主體缺位,各回應(yīng)主體(涉事主體)之間容易產(chǎn)生職責(zé)交叉/職責(zé)空白,出現(xiàn)相互推諉扯皮的情況,造成回應(yīng)口徑不統(tǒng)一。
(四)打通虛實(shí)壁壘
作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分,網(wǎng)絡(luò)空間治理顯然不同于治理一個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì),但也絕不僅僅是治理一個(gè)虛擬社會(huì),而是治理現(xiàn)實(shí)社會(huì)與虛擬社會(huì)相結(jié)合產(chǎn)生的“新社會(huì)”。所以關(guān)于如何回應(yīng)政務(wù)輿情的思考不應(yīng)該僅僅止步于應(yīng)對(duì)層面,如搭建溝通平臺(tái)、建立回應(yīng)機(jī)制等——這在本質(zhì)上有別于對(duì)輿情的吸納,卻與對(duì)意見(jiàn)和建議的直接回避/排斥幾無(wú)二致。根據(jù)斯塔林的觀點(diǎn),所謂回應(yīng)不僅意味著政府要對(duì)公眾提出的訴求做出及時(shí)反應(yīng),還包括采取積極措施來(lái)解決問(wèn)題。[11]進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的關(guān)鍵,歸根結(jié)蒂在于實(shí)現(xiàn)由“解釋”層面向“解決”層面的過(guò)渡,或“解釋”層面與“解決”層面的有效對(duì)接。打破虛實(shí)壁壘,貫通收集民意、輿情回應(yīng)、處理問(wèn)題、進(jìn)度反饋的整個(gè)治理鏈條,允許政務(wù)輿情的影響力深度作用于現(xiàn)實(shí)社會(huì),進(jìn)而促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變,才有助于重塑政府公信力,達(dá)成網(wǎng)上網(wǎng)下形成“同心圓”,[12]多元主體共同參與治國(guó)理政的目標(biāo)。
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