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　　過(guò)去10多年里，中國(guó)糧食生產(chǎn)獲得持續(xù)豐收，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)持續(xù)較快增長(zhǎng)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一個(gè)黃金期。中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)向好的同時(shí)隱憂也不少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升，資源環(huán)境壓力不斷加大，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格還呈現(xiàn)全面“倒掛”趨勢(shì)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的這些問(wèn)題不斷加劇，亟待通過(guò)創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文著重介紹當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)政策制定面臨的新背景及今后政策的一些優(yōu)先領(lǐng)域，并在此基礎(chǔ)上做一些思考和討論。

　　城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)與中等收入階層規(guī)模的擴(kuò)大，

　　對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出新需求

　　當(dāng)今中國(guó)正在經(jīng)歷史無(wú)前例的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，它所帶來(lái)的變化和挑戰(zhàn)前所未有，機(jī)遇也是前所未有。2015年中國(guó)常年居住在城鎮(zhèn)的人口占到56.1%，規(guī)模達(dá)到7.7億人。在過(guò)去5年里，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率年均增加1.28個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口年均增加2100萬(wàn)人。根據(jù)最新發(fā)布的“十三五”規(guī)劃提出的目標(biāo)藍(lán)圖，預(yù)計(jì)到2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率約為60%，每年城鎮(zhèn)人口大約要增加1400萬(wàn)人左右。

　　與中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴的是中等收入群體規(guī)模的迅速擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)估計(jì)，按照美國(guó)對(duì)中產(chǎn)階級(jí)的定義(即個(gè)人擁有5萬(wàn)到50萬(wàn)美元財(cái)富)，中國(guó)中產(chǎn)階層人數(shù)已達(dá)1.09億，躍居全球第一，美國(guó)為9200萬(wàn)。按照中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)中等收入階層的定義(即家庭年可支配收入9萬(wàn)到45萬(wàn)元人民幣)，中國(guó)中產(chǎn)階層人數(shù)已達(dá)3.34億人，占比為24.3%。

　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，城鎮(zhèn)化的積極影響至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，勞動(dòng)力從相對(duì)低效的農(nóng)業(yè)部門(mén)流向相對(duì)高效的非農(nóng)部門(mén)所帶來(lái)的資源配置優(yōu)化、生產(chǎn)率提高，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要?jiǎng)恿?二是快速城鎮(zhèn)化和中等收入階層壯大，帶來(lái)的最顯著變化是居民食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從需求端對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新要求。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾與世界銀行共同開(kāi)展一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的大型研究，其中一個(gè)研究專題專門(mén)測(cè)算了城鎮(zhèn)化對(duì)食品消費(fèi)的影響。其基本結(jié)論是，隨著收入提高、食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，人們從過(guò)去吃得飽向吃得更好、更營(yíng)養(yǎng)、更健康轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅使飼料糧的間接消費(fèi)需求急劇增加，更重要的是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給體系的升級(jí)提出了更高要求。

　　過(guò)去，中國(guó)用不到世界7%的耕地資源，養(yǎng)活了近22%的世界人口，那時(shí)候吃飽肚子是第一位的，農(nóng)業(yè)政策更多是增產(chǎn)導(dǎo)向?，F(xiàn)在需求結(jié)構(gòu)變了，政策目標(biāo)導(dǎo)向也要有所調(diào)整。正如習(xí)近平總書(shū)記講的，新形勢(shì)下中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過(guò)于求和供給不足并存。在這種背景下，中國(guó)必須對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革和完善，必須下功夫推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須把提高綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力放在更加突出的位置?？偠灾袊?guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展今后不是一味強(qiáng)調(diào)增加產(chǎn)量，這條路走不通了。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給總量，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足;另一方面更要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

　　中國(guó)勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)的變化正在從供給側(cè)對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出更高要求

　　中國(guó)依然是世界第一人口大國(guó)，但近年來(lái)勞動(dòng)年齡人口數(shù)量呈下降趨勢(shì)。2012年中國(guó)進(jìn)入劉易斯拐點(diǎn)階段，16周歲至60周歲的勞動(dòng)年齡人口開(kāi)始減少， 2012-2015年共減少1500多萬(wàn)人。世界銀行預(yù)測(cè)，盡管中國(guó)放松生育政策，到2040年中國(guó)勞動(dòng)人口降幅仍將超過(guò)10%，減少9000萬(wàn)人，相當(dāng)于德國(guó)的總?cè)丝凇?/p>

　　人口結(jié)構(gòu)的變化，顯著推高了勞動(dòng)力成本，不僅削弱了中國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)勞動(dòng)密集型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同樣非常不利，削弱了中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)測(cè)算，2013年中國(guó)主要農(nóng)作物平均人工成本在總成本中的占比，最低的是大豆為32.1%，最高是棉花達(dá)62.5%，而美國(guó)主要農(nóng)作物平均人工成本最高的是棉花，僅占總成本的10.8%，美國(guó)大豆的人工成本僅占4%。過(guò)去10年里，中國(guó)主要農(nóng)作物人工成本年均上升幅度高達(dá)15%。2015年，中國(guó)大豆每噸生產(chǎn)成本為4877元，約為美國(guó)的2.14倍，中國(guó)玉米每噸生產(chǎn)成本為2217元，約為美國(guó)的2.23倍。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力成本進(jìn)入上升通道，意味著中國(guó)亟需通過(guò)提升土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和全程機(jī)械化水平，通過(guò)“機(jī)器換人”，讓更少的農(nóng)民種更多的地來(lái)降低勞動(dòng)力使用密度，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。2015年，中國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率為63%，玉米、水稻耕種收綜合機(jī)械化水平超過(guò)了75%，小麥基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化，但棉花、甘蔗及近些年發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)作物、林果等，全程機(jī)械化水平仍舊較低，未來(lái)這些方面將有巨大的市場(chǎng)需求，這將為農(nóng)機(jī)工業(yè)帶來(lái)巨大的市場(chǎng)機(jī)遇。在提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面，中國(guó)現(xiàn)在還有2.2億戶農(nóng)戶，戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模僅半公頃，耕地規(guī)模30畝以上的農(nóng)戶僅1032萬(wàn)戶。人多地少的稟賦條件決定了中國(guó)不可能走美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的大農(nóng)場(chǎng)發(fā)展道路。在政策上，我們更多強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，特別是要大力發(fā)展專業(yè)化、合作型的社會(huì)化服務(wù)，完善社會(huì)化服務(wù)體系，把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放與合作前景依然廣闊

　　毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)作為一個(gè)人多地少的發(fā)展中大國(guó)，僅僅局限于利用國(guó)內(nèi)耕地和水等農(nóng)業(yè)資源，已經(jīng)難以滿足居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)食物不斷增長(zhǎng)的需求。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的時(shí)代背景下，必須充分利用世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)資源，只有這樣，才有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我們的政策導(dǎo)向是：統(tǒng)籌利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。我們的基本政策是：確?？诩Z自給，適度進(jìn)口國(guó)內(nèi)緊缺的農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，深化同主要農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴國(guó)家的戰(zhàn)略合作。

　　加入WTO以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合合作全面提升。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的情況也是如此。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額由2002年的124.7億美元增加到2015年的1168.8億美元，增長(zhǎng)了8.4倍，年均增長(zhǎng)18.8%。從2011年開(kāi)始，中國(guó)超過(guò)美國(guó)成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)。2015年，中國(guó)大豆進(jìn)口高達(dá)8169.4萬(wàn)噸。2016年1-8月中國(guó)乳制品進(jìn)口達(dá)156萬(wàn)噸，比2015年同期增長(zhǎng)24.7%。1-9月豬肉進(jìn)口127.9萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)146.7%。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)，在增加國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮了積極作用。

　　在中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方面，近年來(lái)最引人關(guān)注的是，玉米及其替代品的大量進(jìn)口。數(shù)據(jù)顯示，2009年以來(lái)，國(guó)際玉米價(jià)格一直波動(dòng)下行，2012年8月美國(guó)產(chǎn)玉米每噸332.95美元，到了2016年2月降至每噸159.68美元，價(jià)格跌了一半。與國(guó)際玉米價(jià)格走低構(gòu)成鮮明對(duì)比，中國(guó)玉米的政府收購(gòu)價(jià)格不斷攀升，從2008年的每斤0.75元提高到2014年的每斤1.12元，價(jià)格調(diào)高了近50%。在以上兩方面因素的共同作用下，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差不斷被拉大，導(dǎo)致出現(xiàn)中國(guó)一邊大量進(jìn)口玉米及其替代品，另一邊國(guó)產(chǎn)玉米大量進(jìn)入糧庫(kù)、庫(kù)存積壓嚴(yán)重的不正?，F(xiàn)象。2015年，作為飼料玉米替代品的DDGs(酒糟蛋白飼料)、大麥、高粱、木薯，進(jìn)口總量高達(dá)近4000萬(wàn)噸。中國(guó)飼料加工的原料配比中，玉米作為原料的比例降到了30%。

　　2016年以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)玉米去庫(kù)存、玉米收購(gòu)儲(chǔ)備制度改革的實(shí)施，國(guó)外進(jìn)口的玉米及其替代品進(jìn)口數(shù)量有所減少，前三季度大麥、高粱、木薯、DDGs進(jìn)口量分別減少了55.8%、29.9%、24.4%、48.9%，這實(shí)際上是市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)起作用的自然結(jié)果。預(yù)計(jì)2017年玉米及其替代品進(jìn)口數(shù)量將繼續(xù)減少。對(duì)此，我們要客觀看待。接下來(lái)的幾年，中國(guó)還將繼續(xù)深化主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度的改革，基本方向是盡量消除對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的直接干預(yù)，構(gòu)建起更加注重綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。這方面，各國(guó)已經(jīng)有了不少成熟的探索經(jīng)驗(yàn)，可供我們借鑒。中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作前景和空間依舊非常廣闊。我們主張開(kāi)展更加包容和多層次的貿(mào)易合作。我們鼓勵(lì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)企業(yè)要更多“走出去”，但并不鼓勵(lì)買(mǎi)地屯田，而是要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈方面的深度參與，提高投資效率。

　　(作者為中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任)