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　　[關(guān)鍵詞]人口發(fā)展戰(zhàn)略;全面二孩;計劃生育政策;人口均衡發(fā)展

　　[中圖分類號]C924.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2016)05-0122-04

　　[收稿日期]2016-08-06

　　[基金項目]國家行政學(xué)院院級課題“完善我國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”(16ZBXM011)

　　[作者簡介]韓玥，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部博士后。

　　一、我國新時期人口發(fā)展戰(zhàn)略

　　(一)我國新時期人口發(fā)展的基本判斷

　　1.人口總量峰值控制在15億人左右，全國總和生育率應(yīng)保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2.確定人口發(fā)展戰(zhàn)略，必須既著眼于人口自身的問題，又要處理好人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境之間的關(guān)系。

　　3.統(tǒng)籌解決人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問題，必須調(diào)整發(fā)展思路，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展。

　　(二)我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略思想

　　推進制度創(chuàng)新，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)、改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)合理分布，實現(xiàn)人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略理念

　　優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，即促進發(fā)展成果由全體人民共享。具體涵括：發(fā)展為了人——從發(fā)展的目標來看，人的全面發(fā)展是任何發(fā)展最基本的價值體現(xiàn);發(fā)展依靠人——從發(fā)展的動力來看，人是發(fā)展的主體;發(fā)展適應(yīng)人——從發(fā)展的要求來看，對發(fā)展的任何謀劃，必須與該階段人的基本素質(zhì)和能力相適應(yīng);發(fā)展體現(xiàn)人——從發(fā)展的原則來看，發(fā)展要體現(xiàn)人的價值、要求和權(quán)利，確保發(fā)展成果及時并最終全部體現(xiàn)在人的發(fā)展上;發(fā)展塑造人——從發(fā)展的作用來看，發(fā)展不僅僅是為了人，客觀上它還改變?nèi)恕?/p>

　　(四)我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略目標

　　2020年，人口總量控制在14.5億，人口素質(zhì)大幅度提高。群眾普遍享有較好的醫(yī)療保障，出生缺陷發(fā)生率、孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率持續(xù)下降。15歲以上人口平均受教育年限達11年左右?；窘⒏采w城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。人居環(huán)境質(zhì)量明顯改善。21世紀中葉前，人口峰值控制在15億人左右，之后人口總量緩慢下降，人均收入達到中等發(fā)達國家水平。人口素質(zhì)和健康水平全面提高。建立起比較完善的社會保障體系。人口分布和就業(yè)結(jié)構(gòu)比較合理，城鎮(zhèn)化水平達到中等發(fā)達國家水平。創(chuàng)建環(huán)境生態(tài)良好的現(xiàn)代化人居環(huán)境。

　　當前我國人口發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展處于一個整體的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型階段。認真分析在這個階段出現(xiàn)的一系列社會問題和突出矛盾，會發(fā)現(xiàn)最核心的原因在于社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展還不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟新常態(tài)下，很多問題其實質(zhì)是長期以來重物輕人累積形成的。投資于人指一個國家或地區(qū)在人的基本生存條件、人力資源開發(fā)、人力資本積累、人的發(fā)展機會和人的能力培養(yǎng)等促進人的全面發(fā)展方向的投入。其重點在于投資于人的發(fā)展能力。優(yōu)先投資于人注重把更多的資源配置到與人的全面發(fā)展直接相關(guān)的領(lǐng)域，同時也注重經(jīng)濟發(fā)展與人的發(fā)展統(tǒng)一。

　　二、新時期處理我國人口工作應(yīng)當注意的幾個問題

　　(一)全面二孩與計劃生育

　　全面二孩政策是中央把握大局、審時度勢做出的科學(xué)選擇，依據(jù)2010年全國人口普查，2014年全國人口抽樣調(diào)查等數(shù)據(jù)，利用分人群分要素回推、孩次遞進、聯(lián)合國人口預(yù)測和微觀仿真等方法，對全面二孩下的人口變動情況，做了多方案測算比較，5年內(nèi)多出生人口 1700萬人，生育水平有所回升。結(jié)果如下：

　　表(略)

　　從政策實施的情況和生育意愿看，單獨二孩政策對出生人口的增加影響有限，近幾年出生人口最多時達1700萬左右。如果全面放開二孩政策，近幾年出生人口會明顯增加，最多時可達2300萬人;其他年份在2000萬左右，但仍達不到我國過去的出生高峰。1962-1973 年我國每年出生人口都在2400萬～3000萬，1981-1997年我國每年出生人口也在2000萬人以上。

　　計劃生育主要是生育的調(diào)控，包括生育時期的選擇、生育數(shù)量和間隔的控制及非意愿妊娠的預(yù)防和處理。這是一項家庭計劃，是老百姓基本的、普遍的、長期的需求。全面二孩以后的計劃生育即是一對夫妻生育兩個孩子之后，繼續(xù)生育仍然要受到法律和政策的限制。人類自身生產(chǎn)(生育)應(yīng)該調(diào)控，非意愿妊娠應(yīng)該預(yù)防，因而新時期計劃生育不但要搞，而且還必須加強。

　　計劃生育涉及人口數(shù)量調(diào)控、人口結(jié)構(gòu)和人口分布，而人口問題始終是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題，是制約我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。人口眾多的基本國情、人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的沉重壓力、人口對資源環(huán)境的緊張關(guān)系等情況并沒有變，對人口形勢判斷的這“三個沒有改變”，導(dǎo)致在新形勢下計劃生育仍然應(yīng)該是我國的基本國策。當然，我們應(yīng)當重新界定計劃生育的新內(nèi)涵。一是統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問題，適當提高生育水平(總和生育率1.8)，使我國人口保持規(guī)模適度、人口素質(zhì)較高、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口分布合理，從而實現(xiàn)促進人口長期均衡發(fā)展的目標;二是引導(dǎo)家庭負責任地生育;三是做好計劃生育技術(shù)服務(wù)，采取綜合措施讓符合條件的育齡婦女“生得起、生得出、生得好”。

　　(二)少數(shù)民族地區(qū)人口政策

　　我國各少數(shù)民族人口發(fā)展不平衡。據(jù)2010年第六次全國人口普查，全國總?cè)丝跒?3.4 億人，其中漢族人口為12.2億人，占人口總數(shù)的91.51%，少數(shù)民族人口1.14億人，占8.49%。同2000年第五次全國人口普查相比，漢族人口增加6600萬人，增長5.74%;各少數(shù)民族人口增加736萬人，增長6.92%。在這些少數(shù)民族中，人口在千萬以上的有壯族、回族、滿族、維吾爾族等4個民族。人口在30萬以下的有：布朗、撒拉、毛南、阿昌、普米、塔吉克、怒、烏孜別克、俄羅斯、鄂溫克、德昂、保安、裕固、京、基諾、高山、塔塔爾、獨龍、鄂倫春、赫哲、門巴、珞巴等28個民族。其中，有13個民族人口在10萬以下;有6個民族人口不足1萬，為塔塔爾族、珞巴族、高山族、赫哲族、獨龍族、鄂倫春族。

　　聯(lián)合國在強調(diào)保護自然生態(tài)多樣性的同時，更強調(diào)種族、民族文化多樣性的保護，強調(diào)要保護語言上、宗教上的少數(shù)人及土著人的權(quán)利。在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，應(yīng)重視對少數(shù)民族權(quán)益的保護，注意少數(shù)民族人口發(fā)展的均衡和可持續(xù)性。少數(shù)民族的優(yōu)秀文化將是中國今后創(chuàng)新發(fā)展的重要動力和源泉。1982年2月經(jīng)五屆全國人大五次會議批準的“六五”計劃指出：“少數(shù)民族聚居的地區(qū)，也要實行計劃生育，并根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟、自然條件和人口狀況，制定計劃生育工作規(guī)劃”。[1]1984年4月中共中央批轉(zhuǎn)的國家計劃生育委員會黨組《關(guān)于計劃生育工作精神的匯報》中說：“對少數(shù)民族的生育政策，可以考慮，人口在一千萬以下的民族，允許一對夫婦生育二胎，個別的可以生育三胎，不準生四胎……”[2]2000年11月13日國家計劃生育委員會、國家民族事務(wù)委員會關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強少數(shù)民族人口與計劃生育工作的意見》的通知要求：要充分考慮到各民族、各地區(qū)之間的差異性，對于人口增長已降低到較低水平的民族和地區(qū)，要穩(wěn)定低生育水平，注意研究解決低生育水平下的人口問題;對于人口增長過快、計劃生育率較低的民族和地區(qū)，要采取有效措施控制人口過快增長。[3]

　　從以上政策規(guī)范中我們可以看出我國對少數(shù)民族的人口政策的制定呈現(xiàn)比較原則、各地方政策不統(tǒng)一等特點，因而，筆者建議，首先，在立法方面，建議完善《人口與計劃生育法》內(nèi)容，增加“國家對少數(shù)民族人口發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃和具體指導(dǎo)，促進各少數(shù)民族人口的可持續(xù)發(fā)展和均衡發(fā)展”等內(nèi)容。同時，對地方立法給予加強指導(dǎo)。其次，對現(xiàn)行的少數(shù)民族計生政策執(zhí)行情況加大監(jiān)督和評估，分析情況，指導(dǎo)各地方對少數(shù)民族的人口均衡發(fā)展制定具體政策。最后，全面二孩政策實施后，對少數(shù)民族的計生政策也應(yīng)加強研究，特別是對人口較少的民族人口發(fā)展情況及人口發(fā)展出現(xiàn)負增長的民族進行預(yù)測評估，有針對性地制定相關(guān)政策措施。

　　三、促進人口長期均衡發(fā)展的對策

　　“促進人口長期均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫妻可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。”[4]這是黨中央站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，遵循人口發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)人民群眾期盼做出的重大舉措，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。

　　第一，改變計劃生育工作機制。以控制人口數(shù)量(少生)降低生育率為目標的計劃生育工作已經(jīng)終結(jié)，幾十年圍繞少生形成的思路、方法、體制、機制必須改變。未來，我國控制人口數(shù)量的任務(wù)將明顯減弱，改善人口結(jié)構(gòu)和提高出生人口素質(zhì)的任務(wù)將逐漸加重，計劃生育家庭的利益保障任務(wù)將逐漸加重。我國計劃生育已經(jīng)進入了一個新時期，新時期計劃生育的工作目標是促進人口長期均衡發(fā)展，新目標要求是新思路、新方法、新體制、新機制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)生育政策、獎勵扶助、特別扶助、免費計劃生育技術(shù)服務(wù)等制度的統(tǒng)一，維護公民實行計劃生育的合法權(quán)益。做好計劃生育政策轉(zhuǎn)型，首先要做好目標轉(zhuǎn)型，從控制人口數(shù)量(少生)向促進人口長期均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，從嚴格控制人口數(shù)量向鼓勵按政策生育轉(zhuǎn)變;其次要做好工作方法的轉(zhuǎn)變，更加注重依法行政、人文關(guān)懷、政策引導(dǎo)、宣傳倡導(dǎo)、技術(shù)服務(wù);再次要做好深化計劃生育服務(wù)管理改革，主要是體制和機制的改革，如行政管理體制、公共服務(wù)體制、社會管理體系;最后要加快推進計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持一把手親自抓、負總責;堅持目標管理責任制;堅持一票否決，加快構(gòu)建與新時期、新任務(wù)相適、科學(xué)完備的計劃生育服務(wù)管理新機制。

　　第二，加強配套制度建設(shè)。(1)加快政策銜接。按照老人老辦法、新人新辦法的原則，妥善處理好歷史遺留問題和單獨二孩社會扶養(yǎng)費征收的問題，目前認識不一致，協(xié)調(diào)難度大。做好政策調(diào)整前后利益導(dǎo)向，政策連續(xù)的銜接，維護好法律和政策的嚴肅性、公平性，確保平衡過渡，好事辦好。(2)建設(shè)基層隊伍。縣以上衛(wèi)生、計劃生育機構(gòu)整合進展比較順利，現(xiàn)主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和計劃生育服務(wù)站的整合比較慢，計生服務(wù)站的人員不愿到衛(wèi)生院，造成衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心任務(wù)在增加，人員的數(shù)量在減少，甚至出現(xiàn)編制減員，一個單位兩種待遇(一、二類事業(yè)單位)，計生專干及公務(wù)員數(shù)量得不到保證，直接影響到執(zhí)法和監(jiān)管。(3)健全婦幼保障體系。全面放開二孩后，如何做到“生得出、生得好”，是對婦幼保障體系提出了更高的要求，當前是需大于供，縣級以下婦幼服務(wù)能力比較弱，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心不具備接生分娩的條件和能力。所以，“十三五”期間要加快擴建、新建婦幼保健院，增添設(shè)備設(shè)施，加強人才隊伍特別是兒科隊伍建設(shè)，落實0.29/千人的規(guī)定標準，以滿足人民群眾的需求。(4)加大信息化建設(shè)。提升治理能力水平和做好監(jiān)管服務(wù)信息化是前提。國家層面要按頂層設(shè)計，各地要做好規(guī)劃，抓好試點，資金要舍得投入，真正實現(xiàn)上下、左右互聯(lián)互通，通過注冊登記、圍產(chǎn)期保健、住院分娩、出生醫(yī)學(xué)證明、預(yù)防接種等多渠道掌握和提升信息的準確度。

　　第三，加大領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管與保障力度。(1)加大領(lǐng)導(dǎo)力度。新形勢新要求，中央要適時召開全國計劃生育工作會議，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對計生工作要經(jīng)常做出批示和指示，以傳遞信號。地方各級黨委和政府要堅持一把手親自抓，負總責，該開的會、該講的話、該抓的典型、該一票否決的和該問責的要一如既往，計劃生育成員單位要認真履職，積極配合。(2)加大風險防控與違法查處力度。要加強動態(tài)監(jiān)測和風險防控工作，要切實實名登記、育性掌控、出生人口的跟蹤監(jiān)測，建立出生信息發(fā)布制度和預(yù)警機制，真正做到可管可控;對違法生育要嚴格抓住《人口與計劃生育法》的“法律責任”追究;要加大性別比治理的力度，要發(fā)揮區(qū)域協(xié)作的機制，嚴格打擊“兩非”行為;對從事計劃生育的工作人員，如濫用職權(quán)、違法辦事、涉嫌犯罪的要依法嚴肅處理，真正做到法律面前人人平等。(3)加大財政保障的力度。全面放開兩孩后，社會撫養(yǎng)費的征收將大幅度減少，出生人口基數(shù)增加，體系建設(shè)要加強，獎扶政策要提標，流動人口公共服務(wù)要均等化，失獨家庭扶助要做好，“二免”“兩補”各項保健和技術(shù)服務(wù)要保證，鄉(xiāng)村計生隊伍的待遇要落實。所以，用于計劃生育的經(jīng)費只能增加，不能減少。

　　四、結(jié) 語

　　隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和生活方式的改變，人們的生育觀念特別是年輕人的生育觀念也在發(fā)生變化，第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，同第五次全國人口普查2000年11月1日0時的126588萬人相比，10年共增加7390萬人，增長5.83%，平均每年增加739萬人，年平均增長率為0.57%，已屬世界上人口增長最慢的國家之一。2012年10月26日，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布《中國人口形勢的變化和人口政策調(diào)整》研究報告。報告認為，中國在這時已經(jīng)進入低出生率、低死亡率的階段，人口紅利期已經(jīng)結(jié)束。報告稱，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)直接推算，中國總和生育率為0.83，考慮到出生漏報，當前的綜合出生率應(yīng)在1.0以下。研究認為，中國人口的增長速度已經(jīng)非常緩慢，中國人口占世界人口的比重繼續(xù)下降(22%下降到19%)，為減緩全球人口壓力做出積極貢獻。如果低生育水平一直持續(xù)下去，根據(jù)人口老齡化程度和人口自我約束能力的上升，可以在勞動力“劉易斯拐點”出現(xiàn)之后，在2030年高峰期到來之前，逐步放松人口生育的外部約束，提高人口的總和生育率。全面放開二孩政策，既會促進我國人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也會抑制對胎兒性別選擇的追求，有利于出生人口性別比趨于正常。少數(shù)民族地區(qū)人口政策也是我們應(yīng)當重點關(guān)注的問題之一，加大對民族地區(qū)計生工作的財政投入，加強法制宣傳教育，切實提升對少數(shù)民族優(yōu)生優(yōu)育的管理與服務(wù)水平。堅持計劃生育的基本國策，既著眼于人口自身的問題，又要處理好人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境之間的關(guān)系。統(tǒng)籌解決人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問題，必須調(diào)整發(fā)展思路，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，啟動實施二孩政策，逐步調(diào)整完善生育政策，做好我國人口發(fā)展政策的規(guī)劃，促進人口長期均衡發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。

　　[參考文獻]

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