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　　[摘  要]     按照國務(wù)院開展第三方評估的精神和要求，圍繞簡政放權(quán)，對廣西省崇左市行政審批制度改革措施的落實、進展與收效等情況進行專點評估。結(jié)合評估情況，從更好推進這項改革的實踐取向出發(fā)，針對工作中面臨的突出問題提出對策建議，確保專點評估為全面推進行政管理改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。

 

　　[關(guān)鍵詞]    行政審批；制度改革；專點評估

 

　　[中圖分類號] D63                                      [文獻標識碼] A

 

　　為掌握行政審批制度改革情況，國務(wù)院試行第三方評估制度。第三方評估是相對超脫和客觀的評估主體采取相應(yīng)的評估手段對行政審批制度改革措施的切實性、有效性和執(zhí)行情況進行考察、評價和反饋的行政督查新方式。在既有的探索實踐中，第三方評估主要是采取大規(guī)模、系統(tǒng)化和高度組織化的模式從面上展開，同時也從點上適當做一些補充式、配合式的專點評估活動。

 

　　行政審批制度改革是深化行政體制改革的重點、難點所在。目前，各級政府按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，以簡政放權(quán)為重心，正在全國逐步推進。這一改革旨在進一步減少阻礙市場活力的行政束縛，促進生產(chǎn)力實現(xiàn)更大發(fā)展。但這些改革舉措的實行情況、收效與影響如何，以及面臨哪些問題、如何解決等都亟需檢審反饋，于是，在系統(tǒng)開展第三方評估的同時，有關(guān)部門選擇開展行政審批制度改革較有代表性的廣西省崇左市進行了專點第三方評估。

 

　　在對崇左市行政審批制度改革進行的專點評估中，完全采用統(tǒng)一的評估工具、評估框架、評估標準和評估方法，以2013年至2014年5月期間國務(wù)院取消、下放的行政許可審批事項，非行政許可審批事項，行政性事業(yè)收費事項，評比達標事項以及工商登記制度改革為重點，從目標、數(shù)量、質(zhì)量、監(jiān)管、規(guī)范、成效六大方面，對行政審批制度改革的措施及其實施進行深入審視、理性把握和真實反映，進而總結(jié)行政審批制度改革在實施過程中客觀和充分顯現(xiàn)的措施切合性和落實收效性，提出推進改革中遇到的實際問題和改進要點。

 

　　一、崇左市行政審批制度改革的情況反饋

 

　　崇左市參與行政審批制度改革的部門有很多。其中，市審改辦為牽頭單位，發(fā)改、財政、稅務(wù)、國土、住建、農(nóng)業(yè)、工信、工商、商務(wù)、公安、交通、人社、教育、文化、科技、衛(wèi)生、計生、質(zhì)檢、食藥監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)中心等職能部門為改革主體。在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門認真貫徹落實國務(wù)院和自治區(qū)人民政府關(guān)于推進行政審批制度改革的各項措施。面對第三方評估的基本要求，參與改革的各部門進行了充分審思和總結(jié)，形成六個方面的具體情況反饋。

 

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　　參與行政審批制度改革的各部門認為，這些改革舉措在本階段的目標很清晰，看得清改革的方向，認識與行動均能與中央?yún)f(xié)調(diào)一致。在實施和完成改革任務(wù)的過程中，各部門的體會是，改革目標基本合理，基本可行。

 

　　但與此同時，評估中發(fā)現(xiàn)，這次改革均按自治區(qū)政府和本系統(tǒng)上級對口部門的有關(guān)文件有序進行；上級對口部門取消或下放涉及本部門事項的目標，歸結(jié)起來主要是：（1）解除傳統(tǒng)束縛，增強自主活力。盡量縮小和減少行政管制程度，把事務(wù)處置權(quán)盡量還給事主。（2）權(quán)力下移，服務(wù)前移。盡量縮短和優(yōu)化行政辦理過程，把事務(wù)處置權(quán)盡量交給直接面對和服務(wù)行政客體的行政主體，通過優(yōu)質(zhì)流程提供高效、優(yōu)良的行政服務(wù)。這些目標無論在哪個部門都是基本可行的。但一些有權(quán)事項取消或下放的力度和程度在目標設(shè)定上尚欠合理性；在基層有效接受和履行職責方面還有不能滿足客觀要求的情況。

 

　?。ǘ┰跀?shù)量上的改革情況

 

　　以崇左市商務(wù)局的改革為例。2013年，自治區(qū)商務(wù)系統(tǒng)下放行政審批項目7個：設(shè)立舊機動車鑒定評估機構(gòu)審批、對外勞務(wù)合作經(jīng)營資格證書核發(fā)、對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記、商業(yè)特許經(jīng)營活動備案、部分外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批、加工貿(mào)易業(yè)務(wù)審批、老舊汽車報廢更新資金補貼審批。其中，自治區(qū)直接下放到各縣（市、區(qū)）3項：對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記、商業(yè)特許經(jīng)營活動備案、部分外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批。

 

　　崇左市對應(yīng)自治區(qū)取消的行政審批事項，共取消了91項行政審批事項。其中，市、縣兩級取消56項，市級取消9項，縣級取消21項，市、縣兩級取消部分管理權(quán)限5項。崇左市、縣兩級接收自治區(qū)下放的管理權(quán)限126項；市、縣兩級新增審批項目13項，市級新增項目26項，縣級新增項目9項，市、縣接收部分管理權(quán)限78項。崇左市本級主動下放（減少）行政審批事項106項，市級全部下放（減少）77項，部分下放29項。崇左市本級原保留行政審批項目585項。清理后保留行政審批項目482項，減少103項，占原總數(shù)的17.6%。

 

　　此外，崇左市還進行了兩方面的改革：（1）理順市與江州區(qū)城市管理、國土資源、財政體制等管理機構(gòu)權(quán)責關(guān)系，將涉及江州區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的102項重要職權(quán)下放江州區(qū)實施。（2）市本級全部委托下放工業(yè)區(qū)管委會實施涉及項目落地的行政審批事項59項，全部委托下放保稅區(qū)管委會實施涉及項目落地的行政審批事項140項。

 

　?。ㄈ┰谫|(zhì)量上的改革情況

 

　　崇左市被動和主動實施的行政審批制度改革，所涉管理權(quán)限比較復(fù)雜，主要是職能交叉程度很深。實踐中，科學(xué)梳理和頂層設(shè)計有很大力度，改革實施也都比較堅實有力，除部分交叉層面和實權(quán)層面，大都深入到具體流程和環(huán)節(jié)。所以，大多數(shù)部門都認為，改革的實質(zhì)性大于象征性，全面性大于局部性，系統(tǒng)性大于隨機性。

 

　　在涉及本部門取消、下放的事項中，發(fā)改、財政、稅務(wù)、國土、住建、工商、交通等部門，對上級對口部門和本部門權(quán)力影響很大，涉及資金量非常大。如行政事業(yè)性收費，每年全市大概有7億收費，市本級有約1億收費，取消收費300多萬。全市的就業(yè)量有一定的增加，新增就業(yè)人口2萬多。全市受益面明顯擴大，受益群體增加了20多萬人。

 

　　此次改革所涉工作量大，社會關(guān)注度高，政策受益面廣，對發(fā)揮地方積極性和就近管理優(yōu)勢產(chǎn)生巨大的效應(yīng)，對激發(fā)企業(yè)和社會活力也起到巨大的作用。

 

　?。ㄋ模┰诒O(jiān)管上的改革情況

 

　　為做好行政審批制度改革工作，崇左市堅持放管并重，建立縱橫聯(lián)動協(xié)同管理機制，實現(xiàn)責任和權(quán)力同步下放，放活和監(jiān)管同步到位，特別是嚴格按照《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知》規(guī)定，控制新設(shè)行政許可，切實加強事中事后監(jiān)管，堅決防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。以編辦為中心的行政審批事務(wù)主管部門，嚴格執(zhí)行市委、市政府的嚴控措施，全市沒有一例違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

 

　　崇左市新組建的市食品藥品監(jiān)督管理局在加強改革監(jiān)管方面尤其具有代表性。該局注重建立健全執(zhí)法監(jiān)管體系和安全風險防范體系，加強食品藥品監(jiān)管的制度、體系、機制、標準等建設(shè)，實現(xiàn)工作重心從以事前審批為主向以事中、事后監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變。此外，暢通食品藥品投訴舉報渠道，探索整合有關(guān)資源，建立獨立公正、統(tǒng)一規(guī)范、社會充分參與的綜合性舉報投訴平臺。加大食品藥品監(jiān)管和處罰等信息公開力度，實行陽光執(zhí)法，確保在改革過渡期內(nèi)，全市無重大食品藥品安全事故發(fā)生。

 

　?。ㄎ澹┰谝?guī)范上的改革情況

 

　　為確保行政審批改革嚴謹、有序，崇左市加強相應(yīng)的規(guī)范化管理力度，通過嚴格規(guī)范審批流程，確保行政審批制度改革更加公開、合規(guī)且簡便易行。

 

　　崇左市政府明確規(guī)定，未納入市本級行政審批事項目錄的一律不準實施審批。崇左市向社會公布了保留的482項行政審批事項目錄，并完成辦事規(guī)范及流程圖的編制、審核等工作，全部進駐市政務(wù)服務(wù)中心集中辦理。目前市政務(wù)服務(wù)中心全面推行一站式服務(wù)，所有行政審批事項收件、審核、批準、收費、出件均在中心辦理。

 

　　崇左市政府還著力探索行政審批體制機制創(chuàng)新，積極推行行政審批事項“審”、“管”分離，建立了規(guī)范、透明、高效、便民的行政審批服務(wù)平臺。崇左市國土資源系統(tǒng)全面推行“審管分離”改革，通過審批流程再造和實行“首席代表負責制”，使國土資源辦事窗口由原來的接待型變成了審批型和效能型，實現(xiàn)了一站式審批、一條龍服務(wù)。

 

　　（六）在效果上的改革情況

 

　　崇左市委、市政府把全面深化改革作為當前重要工作抓緊抓實，減少核準行政審批事項，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，使企業(yè)在更大程度上擁有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力，使改革紅利得以真正釋放，極大提高了崇左經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的速度和質(zhì)量。

 

　　崇左市堅持把項目審批和后續(xù)服務(wù)結(jié)合起來，深入推行市四家班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項目工作責任制，做好項目審批、環(huán)評、供地、報建、供電供水等環(huán)節(jié)的服務(wù)工作，保證及時解決重大項目推進過程中遇到的困難和問題。

 

　　改革前，崇左市本級與江州區(qū)在城市管理、國土資源、財政體制等方面的權(quán)責關(guān)系和機構(gòu)關(guān)系非?；靵y，江州區(qū)財權(quán)、事權(quán)與責任均嚴重失衡。通過改革，理順了這一關(guān)系，江州區(qū)得到很大的自主發(fā)展權(quán)限，從城區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都迸發(fā)巨大活力。崇左市下屬各縣、市也在得到更多的下放審批權(quán)限后，呈現(xiàn)出更大的發(fā)展活力。

 

　　崇左市還通過委托下放、機構(gòu)延伸等方式，在投資、建設(shè)項目等重點領(lǐng)域，將市本級的行政審批管理權(quán)限主動下放工業(yè)區(qū)、保稅區(qū)。市本級全部委托下放工業(yè)區(qū)管委會、保稅區(qū)管委會實施所涉項目落地的行政審批事項。

 

　　總之，在深化行政審批制度改革中，崇左市落實簡政放權(quán)的改革措施，取得了顯著成效，極大方便了民眾和企業(yè)，增加了社會受益面和受益人群的范圍，促進了崇左市經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

 

　　二、推進行政審批制度改革存在的實際問題

 

　　崇左市行政審批制度改革盡管取得了很好的成效，但實踐中也遇到一些亟需解決的實際問題。

 

　　第一，放權(quán)文件下達容易，實際放權(quán)力度存在打折扣的現(xiàn)象。自治區(qū)文件下發(fā)后，自治區(qū)大部分部門都積極主動放權(quán)，及時制定、公布下放方案，但也有些部門放權(quán)不充分、不到位，相關(guān)工作滯后，有的部門甚至為了應(yīng)付改革將含金量少、無關(guān)緊要的事項下放，使市場、社會未得到充分激活。

 

　　第二，行政審批流程和法律法規(guī)更新明顯滯后，給改革進度帶來阻力和困難。參與改革的職能部門普遍反映，有些審批事項多年來都是零辦件，有些事項的申請材料、審批流程一用就是十幾年，影響了審批效率的提高。在落實包括工商登記制度改革等具體措施時出現(xiàn)左右為難、進退失據(jù)的情況。

 

　　第三，行政審批事項情況復(fù)雜，涉及面廣，牽扯利益調(diào)整，為推進改革增加了難度。目前，崇左市各級審改辦人員偏少，缺乏專業(yè)人才，行政審批制度改革總體進展不平衡。作為具體掌握和推進行政審批制度改革的主體在辦理專門業(yè)務(wù)上存在困難，面對重大而復(fù)雜的現(xiàn)代行政改革更缺乏實力保障。

 

　　第四，聯(lián)審聯(lián)辦機制不夠完善，審批改革運轉(zhuǎn)不順暢，彼此脫節(jié)的情況時有發(fā)生，協(xié)調(diào)起來存在困難。涉及多部門審批的項目，一些部門不敢承擔審批責任，推諉扯皮。實踐中，行政運行鏈條原本就未達到緊湊和順暢的程度，再加上改革帶來了新的變化和過渡時期，造成很多行政縫隙。因此，亟需增加一層行政改革解決有縫隙行政運轉(zhuǎn)的問題。

 

　　第五，縣級機構(gòu)不健全，執(zhí)法主體關(guān)系不順。崇左市商務(wù)局在7個縣（市、區(qū)）中，只有憑祥、寧明、龍州、大新等四個邊境縣（市）有設(shè)置，且其職能與地級市以上的部門不統(tǒng)一，有的只有外貿(mào)的職能，有的只有口岸的職能，有的只有邊貿(mào)管理的職能。而扶綏、天等、江州（縣、區(qū)）等另外三縣則不設(shè)商務(wù)局，商務(wù)職能掛在縣工信局內(nèi)。這樣就給審批事項下放后的接管工作帶來困難，即接管主體因不符合有關(guān)法律規(guī)定而不具有合法性。

 

　　第六，基層部門工作人員編制太少，放權(quán)帶來的工作量卻增加很多。上級機關(guān)下放權(quán)限后，提供了便民服務(wù)，提高了工作效率。但并沒有相對應(yīng)地減少上級機關(guān)編制和增加基層人員的編制，給基層有效落實改革措施帶來困難。

 

　　以上問題是崇左市遇到的特定的地方性問題，但具有一定的普遍性，從地方的視角反映出推進行政審批制度改革，還需進一步改進和完善有關(guān)改革措施，使其更加具體化，更具針對性。

 

　　三、進一步深化行政審批改革的若干建議

 

　　根據(jù)崇左市執(zhí)行國務(wù)院和自治區(qū)行政審批改革措施的情況和遇到的主要問題，在充分注重頂層設(shè)計推進改革的同時，筆者針對更具體的地方實際情況和基層開展工作的實際需要，特提出如下建議。

 

　　第一，加大下放市、縣級行政審批事項的力度。在認真做好自治區(qū)決定取消和下放行政審批事項的落實和接收工作的基礎(chǔ)上，把本級該放的行政審批事項切實放下去、放到位，按照積極穩(wěn)妥、分步實施的原則，成熟一批，下放一批，最大限度減少行政審批。

 

　　第二，加強事中事后監(jiān)管，把市場監(jiān)管職能履行到位。積極轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新監(jiān)管措施，以完善的監(jiān)管體系取代事前審批。積極向社會組織轉(zhuǎn)移部分職能，探索建立審批中介組織自律性管理機制，促進中介組織規(guī)范化、法治化發(fā)展。

 

　　第三，不斷完善政務(wù)服務(wù)體系，優(yōu)化服務(wù)方式和內(nèi)容。把政務(wù)服務(wù)中心作為規(guī)范行政審批行為和提高政府服務(wù)水平的重要平臺，構(gòu)建具有崇左市特色的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級政務(wù)服務(wù)體系，推進審批職能、審批事項和審批人員集中到政務(wù)服務(wù)中心的“三集中”工作，為企業(yè)和群眾提供便捷、高效、規(guī)范的“一站式”審批服務(wù)。進一步優(yōu)化審批流程，簡化審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時限，減少職能交叉，理順和規(guī)范權(quán)力運行，積極探索決策、審批、監(jiān)管相對分離又相互協(xié)調(diào)的新機制；建立審批綠色通道，加強聯(lián)合審批制，隨時協(xié)調(diào)解決審批過程中遇到的問題，實現(xiàn)信息共享，同步審批，限時辦結(jié)。

 

　　第四，加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。著力抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、安監(jiān)機構(gòu)和職能的整合工作，通過“四所合一”，設(shè)置綜合性的執(zhí)法機構(gòu)，合理設(shè)置行政審批、行政執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)三方面崗位，實行一崗多責，一人多崗的管理模式，同時進一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)類事業(yè)單位的職能整合，不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障功能，改進和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，為基層群眾提供高效便捷的服務(wù)。

 

　　第五，加強督促協(xié)調(diào)和督查工作。對已取消、下放的行政審批項目，加強督促、協(xié)調(diào)各部門堅決取消，不得截留；對已明確下放或委托下放的行政審批項目，必須確保無條件接收并履行好。加強對下放市縣審批項目的指導(dǎo)，確保所下放的事項承接到位。組織各級各部門認真開展自查工作，徹底清查近年來取消和下放的審批事項，對于落實不到位的限期整改，充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心的平臺作用，解決行政審批制度改革的“最后一公里”問題。組織開展行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)工作專項督查，對各級各部門開展審批事項“接、放、管”和推進行政審批“三集中”工作進行全面督促檢查，對改革工作不積極、不配合、不到位的單位和部門進行通報，嚴格責任追究。

 

　　第六，加強頂層設(shè)計的力度和改革的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性。國務(wù)院和省級政府要協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，加強對行政審批事項進行全面梳理，進一步明確縱向的行政管理權(quán)限，進一步界定各級政府和職能部門行政審批的具體權(quán)限與范圍，出臺統(tǒng)一的操作規(guī)范、流程和工作要求，建立一個全新的透明度高，可操作性強，群眾認可度高的行政審批規(guī)范體制。

 

　　第七，業(yè)務(wù)量少的部門，取消其派員進駐行政服務(wù)中心。對市縣只有1-2項行政審批事項、且全年業(yè)務(wù)量不到5個審批業(yè)務(wù)的單位，取消其派員進駐行政服務(wù)中心，委托一些業(yè)務(wù)量不大的駐窗口單位代辦受理業(yè)務(wù)，以減輕市直機關(guān)單位人員不足問題。

 

　　第八，修改有關(guān)法律法規(guī)，確保法律法規(guī)與改革實踐同步。既鞏固改革成果，又確保新舉措合法正行。比如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》中規(guī)定了由工商行政管理部門依法查處的違法行為，實行先照后證之后，這些規(guī)定應(yīng)做相應(yīng)修改。

 

　　第九，進一步推進“管辦分離”。各部門按“審批、管理、監(jiān)督”三分離原則，調(diào)整理順本部門內(nèi)部職能關(guān)系，將部門所有審批職能集中到一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)成建制進駐政務(wù)服務(wù)中心，所有審批事項集中到政務(wù)服務(wù)中心辦理，所有審批人員進駐本級政務(wù)服務(wù)中心辦公，公開透明，提高效率。

 

　　第十，推進“審批流程無紙化”。實現(xiàn)窗口審批材料電子化資源共享、窗口聯(lián)合審批、上下互動，用信息化的手段監(jiān)督每個審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。