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地方政府行政改革何以持續(xù)

發(fā)稿時間:2013-07-04 00:00:00   來源:中國改革論壇網(wǎng)   作者:作者:李芝蘭 梁雨晴

  一、引言

  改革開放以來,為了刺激經(jīng)濟發(fā)展,中央政府在經(jīng)濟領(lǐng)域向地方大幅放權(quán),地方政府在推動經(jīng)濟改革中發(fā)揮了重要作用。然而,每當(dāng)改革涉及政府自身,改革總是陷入改改停停,政府改革步伐遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟、社會的發(fā)展速度,并越來越制約后者的發(fā)展。國際上大量理論文獻(xiàn)對各國的行政體制改革進(jìn)行了探討,我們可將其主要分為兩個方面:一是目標(biāo)型模式,即自上而下的改革模式。[1]這一改革模式通常由政治領(lǐng)導(dǎo)人決定改革或機構(gòu)重組的需要。[2]在中國,對于目標(biāo)模式的行政改革,地方政府往往將其看作是對自身利益的威脅,然而在單向放射的集權(quán)體制下,下級政府作為上級政府的被控客體,[3]其政治權(quán)力及晉升受制于上級政府,因而通常不會公開反對改革,改而消極抵制,導(dǎo)致改革出現(xiàn)“執(zhí)行差距”;[4]二是環(huán)境型模式,即自下而上的改革模式。[5]這一模式是指地方政府作為改革的動力,為了適應(yīng)環(huán)境變化而做出改革和機構(gòu)調(diào)整。由于中國各地情況差異很大,地方政府所面臨的問題也不盡相同,為了解決當(dāng)?shù)氐纳鐣栴},一些地方政府自發(fā)實施了一些改革,然而在中國等級復(fù)雜的官僚架構(gòu)下,這些由個別地方政府開始的改革缺乏更高層級的政治支持以及其他地區(qū)的跟進(jìn)和學(xué)習(xí),與現(xiàn)行制度和主流的社會實踐產(chǎn)生廣泛矛盾,以至于改革轉(zhuǎn)瞬即逝,被迫回到原來的軌道上去,即改革的“孤島現(xiàn)象”。[6]盡管這些文獻(xiàn)從不同視角探討了地方政府改革為何失敗,但是鮮有文獻(xiàn)詳細(xì)研究促進(jìn)改革持續(xù)的因素以及這些因素在改革中的作用機理。

  2009年順德大部制改革則向人們展示了一種相對成功的地方政府行政改革路徑。2008年,中央啟動了改革開放以來第六次大規(guī)模的行政體制改革,此次改革以合并職能相同或相似的部門組成較大部門為特點,因而被冠稱以“大部制改革”。順德于2009年被廣東省政府選為“大部制改革”試點地區(qū)之一,實行黨政聯(lián)動,部門數(shù)量的精簡幅度達(dá)到60%;并于2010年開始深化審批制度改革,以期進(jìn)一步減少政府對市場的干涉,向社會轉(zhuǎn)移權(quán)力,建設(shè)服務(wù)型政府。順德的改革從最初的機構(gòu)調(diào)整到積極推行觸及政府部門利益和權(quán)力的審批制度改革,逐步深化的過程展示了其改革未陷入普遍見于許多地區(qū)改革的“執(zhí)行差距”以及“孤島現(xiàn)象”等困境。很多到順德考察的外地官員和學(xué)者均認(rèn)為順德之所以能夠不斷改革是特殊個案,與當(dāng)?shù)鬲毺氐牡胤角闆r和政策環(huán)境密切相關(guān),因而認(rèn)為順德的經(jīng)驗無法學(xué)習(xí)和復(fù)制。誠然,地方政府的改革需要因地制宜,不可能照搬其他地區(qū)的改革措施,但順德經(jīng)驗的借鑒意義仍相當(dāng)明顯。

  二、順德大部制改革:持續(xù)路徑

  2008年3月,中國國務(wù)院啟動了以建立服務(wù)型政府為目標(biāo),以合并相關(guān)職能部門組成一個大部門為特點的新一輪行政體制改革,除了在中央幾個部委率先啟動,也鼓勵地方自行探索。在此改革背景下,2008年11月佛山市順德區(qū)被廣東省政府確定為大部制改革試點地區(qū)并于次年9月啟動改革,[7]改革分為兩個階段:

  一是改革初始階段:部門合并。在廣東省政府的直接推動和支持下,2009年9月14日,順德大部制改革方案正式出臺,41個部門合并為16個大部門,其中6個為黨委部門,10個為政府部門。①職務(wù)相關(guān)部門合并,一定程度上提高了政府的效率,部門之間職責(zé)交叉的情況有所改善,推諉現(xiàn)象也減少。[8]然而,為了減少基層公務(wù)員的阻力,保持他們工作的穩(wěn)定性,一方面改革不減人,不降級;另一方面改革采取“人隨事走”的方式,即將具有相關(guān)職能的科室或人員整體移動,合并到新組成的部門,因而組成的新部門中除秘書科、政策法規(guī)科等性質(zhì)的科室進(jìn)行了人員整合,業(yè)務(wù)科室基本保持舊的架構(gòu)和業(yè)務(wù)內(nèi)容,工作人員的工作方式亦沒有大的變化。政府的職能沒有根本上的變動,主要由一個部門調(diào)整到另一個部門,限制了行政效率提高的空間??梢哉f,通過2009年第一階段的部門合并,順德實現(xiàn)了“物理反應(yīng)”——機構(gòu)設(shè)置發(fā)生變化,然而“化學(xué)反應(yīng)”——政府相對于社會職能的調(diào)整尚未出現(xiàn)。

  二是改革深入發(fā)展階段:審批制度改革。2010年年初,在第一階段部門整合的基礎(chǔ)上,順德開始組織實施新一輪的審批制度改革。中國的行政審批制度起源于計劃經(jīng)濟時代,當(dāng)時為了控制社會生產(chǎn),設(shè)立了復(fù)雜的層層審批制度。[9]自上世紀(jì)90年代末以來,中國開展了幾輪審批制度改革進(jìn)行審批項目清理,然而由于審批涉及政府權(quán)力,因而改革出現(xiàn)了膨脹—精簡—再膨脹的惡性循環(huán),效果不大。順德政府盡管相對較少干預(yù)市場,但在審批改革方面也存在類似問題。2009年順德進(jìn)行的部門合并重組主要是“物理變化”,各部門之間的職責(zé)重疊減少,以部門為單位對其內(nèi)部審批流程和項目進(jìn)行清理,優(yōu)化相對容易。然而,審批改革的推進(jìn)本身標(biāo)志著政府相對于社會職能的轉(zhuǎn)變,即前述的“化學(xué)變化”,從而進(jìn)一步促使部門架構(gòu)的調(diào)整和功能整合。2011年8月22日,順德區(qū)委區(qū)政府召開深化行政審批制度動員會,標(biāo)志著順德新一輪審批制度改革正式拉開序幕。方案主要涉及清理審批事項和實施審批事項標(biāo)準(zhǔn)化兩個方面的改革措施。然而,由于順德作為縣級市無權(quán)取消很多審批項目,因而第一輪審批事項清理結(jié)果并不好,擬取消的審批事項數(shù)量較少且很多都不涉及核心權(quán)力。2012年2月,在省政府表示可以幫助順德改革突破現(xiàn)有法律規(guī)章的限制下,順德進(jìn)行了第二輪的清理,這次審批事項清理上報數(shù)目達(dá)到500多項,且很多涉及政府的核心職能和權(quán)力。2012年4月份,順德首先實施了商事登記改革,將商事主體資格與經(jīng)營資格相分離,不再考核企業(yè)注冊資本,[10]并開始探索通過事后監(jiān)管來監(jiān)督企業(yè),從而大幅降低了企業(yè)進(jìn)入市場的門檻,減少了政府對市場的控制和干預(yù)。審批項目的取消使得政府開始改變過去以審代管的管理模式,進(jìn)一步界定了政府與市場之間的職能劃分,從而促使政府職能出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

   三、改革持續(xù)深入的主要原因

  在探討順德改革何以持續(xù)的原因時,大部分分析側(cè)重地方政府的積極作用,[11][12]對于改革需要上級政府的支持才能成功這一論點,似乎成了一種不言自明的共識,因而少有文獻(xiàn)詳細(xì)闡析在改革過程中上級政府具體發(fā)揮的作用。但是,怎樣的上級支持會更有效培育地方持續(xù)改革的動力,不會出現(xiàn)“人走茶涼”的短期效應(yīng),這些問題一直并沒有得到很好解決。本文指出,上級的支持深刻影響地方政府的行為,兩者互動進(jìn)而成為影響改革成敗的關(guān)鍵因素。

  (一)政治權(quán)力的支持

  很多學(xué)者運用代理理論來解釋中國的中央與地方關(guān)系。他們通常將中央和地方政府分別看作委托者和代理人,并認(rèn)為中央政府通過控制下級政府官員晉升的手段使得下級政府按照他們的意愿行為。[13]而下級政府官員也傾向于執(zhí)行上級政府重視的項目從而獲得更多的晉升機會。[14]然而有學(xué)者指出,很多研究過分強調(diào)代理關(guān)系中上級政府作為委托人從而控制下級政府的角色,而忽略了不同層級政府均為主體共同合作的可能性。[15]

  在中國目前的政治體制下,雖然上級政府擁有控制下級政府的權(quán)力,然而在很多發(fā)展、改革項目中,上級政府通常已不再以命令者的姿態(tài)出現(xiàn),而是發(fā)揮了更多引領(lǐng)者與協(xié)作者的角色。在順德的案例中,廣東省人民政府便起到了引領(lǐng)并幫助順德推進(jìn)大部制改革的作用。2008年11月在深圳召開的“廣東省經(jīng)濟特區(qū)工作會議”上,省政府正式確定順德為大部制改革的試點地區(qū),成為順德大部制改革的啟動者。在接下來的改革實施過程中,廣東省政府繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)者及協(xié)作者的角色,不斷用各種方式激勵改革者堅持改革以及幫助他們突破改革過程中的各種制度限制。首先,為了調(diào)動地方改革者的積極性,省政府會適當(dāng)給予改革者一些優(yōu)惠以增加他們改革的收益,從而激勵他們繼續(xù)改革。例如,在改革方案出臺前一個月,廣東省委、省政府便發(fā)文稱“同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下,賦予順德區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的事務(wù)行使地級市管理權(quán)限”(粵委[2009]35號)。[16]此外,對于改革過程中地方政府所面臨的各種限制,省政府積極利用自己所掌握的政治資源幫助地方改革者解決困難,以推動改革的繼續(xù)。比如在審批制度改革過程中,由于順德作為縣級政府行政級別較低,無權(quán)對一些審批事項進(jìn)行減免或轉(zhuǎn)移,致使改革者受到制度的限制而不敢有所突破,省政府便表示會幫助順德突破一些規(guī)則限制并爭取國家的支持,從而推動順德的審批制度改革可以觸及政府很多核心權(quán)力和職能。

  改革是對現(xiàn)有制度的突破,各種保守的利益團(tuán)體會竭力保護(hù)現(xiàn)有制度并利用現(xiàn)有的規(guī)則、法律阻止或是懲罰試圖改變的人,縣級政府處于權(quán)力的底層,自身沒有足夠的力量來對抗上級政府各種權(quán)力和制度的限制,因而作為理性人的縣級政府官員為了自身利益往往不愿意與現(xiàn)有制度相抵觸,而政治權(quán)力人物的支持和保護(hù)則為縣級政府改革者掃清了制度上的限制,幫助他們減少改革阻力。在這一過程中,上級政府并不單純地作為命令者要求下級政府完成任務(wù),而是作為合作者利用自身已有的資源和下級政府共同推進(jìn)改革,以合作者的角色發(fā)揮作用。

  (二)改革主體的自主性

  盡管在改革中有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的支持和推動,但很多情況下,下級政府出于保護(hù)自身利益的考慮或在實際操作中遇到巨大困難,例如改革對象的阻力,通常對改革方案只是表面執(zhí)行或是很快恢復(fù)到改革前狀態(tài)。而順德的改革者則積極配合省政府的要求并將改革深化,充分體現(xiàn)了其作為行動主體的主動性和創(chuàng)造性。例如,2010年9月順德確定將3197項審批權(quán)限下放到其管轄的10個鎮(zhèn)街;2011年順德繼續(xù)對審批制度進(jìn)行改革,取消不必要的審批環(huán)節(jié)和審批項目,并擬實施審批標(biāo)準(zhǔn)化以減少審批人員的自由裁量權(quán),旨在改變政府的職能,限制政府的權(quán)力;2012年省政府要求實施商事登記改革,順德又在廣東省內(nèi)率先開展商事登記改革,[17]將許多核心審批項目取消,比如企業(yè)登記不再有注冊資本的限制,進(jìn)一步放松政府對社會的控制,削減政府權(quán)力,改變政府監(jiān)管模式。

  在這層層改革當(dāng)中,順德政府改革者均是第一行動主體,而不只是聽命行事。他們的積極參與是當(dāng)?shù)馗母锬軌虺掷m(xù)推行下去的一個必要條件。為什么順德官員愿意參與甚而促成觸及自己權(quán)力和利益的改革呢?改革者在進(jìn)行改革前往往要計算利益或成本,[18]順德的改革者也不例外。首先,1992年改革順德政府實施了將政府與市場相分離的新管理模式,這一模式促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,進(jìn)而帶動了社會、文化的進(jìn)步。順德的經(jīng)濟總量一直處于縣域經(jīng)濟的前列。經(jīng)濟的發(fā)展使順德獲得更多資源,因而相應(yīng)要求有更多的政治自主權(quán),以自主支配這些資源并在政治地位上有所提升。然而,2003年被并入佛山,成為其管轄的一個區(qū)后,順德在行政權(quán)限上相比以前受到了更多制約,加之順德的經(jīng)濟社會發(fā)展快于佛山其他地區(qū),因而順德政府官員有強烈的愿望獲得更多的自主權(quán)。其次,同樣是得益于1992年改革后經(jīng)濟和社會的發(fā)展,市場主體的力量不斷強大,人們對于公平、自由市場環(huán)境的呼聲日漸高漲,對基層政府造成了新壓力。當(dāng)改革在2009年啟動后,順德投入了大量初始成本進(jìn)行部門整合,包括人力、物力、財力,考慮到改革成本的投入,以及對政府內(nèi)部穩(wěn)定性的沖擊等,改革者有意愿推動更進(jìn)一步的實質(zhì)性變革,以期更佳解決政府面臨的治理危機,更多地提高政府效率,從而獲得改革的長遠(yuǎn)收益。

  值得注意的是,與其他地區(qū)相比,大多數(shù)的順德官員并沒有將行政體制改革看作是對自身利益的損害而懼怕、抵觸改革,反而將其作為一種可能有益于自身利益發(fā)展的方案來看待,從而積極參與改革,其首要原因在于順德已經(jīng)建立起了一種良性的路徑依賴。傳統(tǒng)的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為路徑建立后由于規(guī)模報酬遞增效益會使制度進(jìn)入鎖定狀態(tài),[19]從而很難被打破,因而制度可以保持穩(wěn)定性。然而,盡管存在路徑依賴的現(xiàn)象,事物并非靜止不動,而是處于沿著已建立起來的路徑不斷發(fā)展的狀態(tài)。1992年順德通過綜合體制改革打破了過去計劃經(jīng)濟體制發(fā)展的路徑,初步建立一種政府適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展、追求效能的良性路徑。產(chǎn)權(quán)改革將大量集體企業(yè)轉(zhuǎn)為私有,政府部門和人員被大規(guī)模削減和分流,[20]刺激了當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟的發(fā)展;而市場經(jīng)濟的發(fā)展使得企業(yè)的力量強大,他們對政府改革提出了新要求。這些外部社會環(huán)境的變化均促使政府做出相應(yīng)變化。從政府內(nèi)部來說,由于1992年綜合體制改革的經(jīng)驗,計劃經(jīng)濟管理思維突破得較早,并在之后的發(fā)展中不斷實踐這一政策并取得良好效果,當(dāng)面臨社會外部環(huán)境與上級要求進(jìn)一步改革時,便能夠快速配合回應(yīng)。政府有效的政策回應(yīng)形成了一種良性互動,促使政府朝著自由市場經(jīng)濟的方向不斷發(fā)展。

  其次,影響順德官員改革行為的另一個重要方面是“學(xué)習(xí)”。社會制度主義學(xué)者早有論及外界思想觀念的輸入對制度變遷的作用。[21]DiMaggio和Powell認(rèn)為:“官僚體制或其他形式制度變遷的發(fā)生是一個使制度間越來越相似化的過程。”[22]一些學(xué)者認(rèn)為這種現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生在國際社會之間,傳統(tǒng)的對于現(xiàn)代化觀念的認(rèn)識使得最發(fā)達(dá)國家的制度形式擁有更高的權(quán)威性,因而世界各國不斷學(xué)習(xí)最發(fā)達(dá)國家的操作模式并使得制度超越國家的界限而出現(xiàn)趨同。[23]順德的改革過程中某種程度上也體現(xiàn)了這一學(xué)習(xí)效應(yīng),其一直將香港作為重要的發(fā)展借鑒模式,持續(xù)積極改革。

  四、結(jié)論

  中國自上世紀(jì)80、90年代逐步發(fā)展市場經(jīng)濟以來,其市場機制不斷完善、成熟,人們普遍認(rèn)同市場經(jīng)濟并對這一概念的理解不斷加深,然而政府與市場、社會的角色如何分配仍然是困擾學(xué)者以及政府管理者的問題。隨著經(jīng)濟、社會的高速發(fā)展,政府的管理模式越來越不適應(yīng)外界環(huán)境的變化,縱觀中國改革開放以來的歷次政府改革,大多數(shù)收效甚微。很多學(xué)者最近指出中國的改革需要自上而下的頂層設(shè)計,然而中國地域差異大,國情復(fù)雜,單靠頂層設(shè)計并不足以推動政府改革前進(jìn)。順德的案例向我們展示了一種較為成功的、上級政府和下級政府相互配合共同推動改革的模式。上級政府作為改革的支持者應(yīng)幫助下級政府突破改革的限制,鼓勵他們堅持改革,作為下級政府應(yīng)將上級政府要求改革的任務(wù)作為政策窗口,充分用好上級政府的支持來做好當(dāng)?shù)氐母母锕ぷ?,而不只是?yīng)付了事。唯有二者充分了解彼此均為主體,又需相互配合和支持,才能提高改革的成功幾率。

  注釋:

 ?、俑母锓桨妇唧w內(nèi)容請參閱廣東省機構(gòu)編制委員會:《關(guān)于印發(fā)佛山市順德區(qū)黨政機構(gòu)改革方案的通知》(粵機[2009]21號)。

  【責(zé)任編輯】黃振榮

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