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 　　三、改革持續(xù)深入的主要原因

　　在探討順德改革何以持續(xù)的原因時(shí)，大部分分析側(cè)重地方政府的積極作用，[11][12]對(duì)于改革需要上級(jí)政府的支持才能成功這一論點(diǎn)，似乎成了一種不言自明的共識(shí)，因而少有文獻(xiàn)詳細(xì)闡析在改革過(guò)程中上級(jí)政府具體發(fā)揮的作用。但是，怎樣的上級(jí)支持會(huì)更有效培育地方持續(xù)改革的動(dòng)力，不會(huì)出現(xiàn)“人走茶涼”的短期效應(yīng)，這些問(wèn)題一直并沒(méi)有得到很好解決。本文指出，上級(jí)的支持深刻影響地方政府的行為，兩者互動(dòng)進(jìn)而成為影響改革成敗的關(guān)鍵因素。

　　(一)政治權(quán)力的支持

　　很多學(xué)者運(yùn)用代理理論來(lái)解釋中國(guó)的中央與地方關(guān)系。他們通常將中央和地方政府分別看作委托者和代理人，并認(rèn)為中央政府通過(guò)控制下級(jí)政府官員晉升的手段使得下級(jí)政府按照他們的意愿行為。[13]而下級(jí)政府官員也傾向于執(zhí)行上級(jí)政府重視的項(xiàng)目從而獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。[14]然而有學(xué)者指出，很多研究過(guò)分強(qiáng)調(diào)代理關(guān)系中上級(jí)政府作為委托人從而控制下級(jí)政府的角色，而忽略了不同層級(jí)政府均為主體共同合作的可能性。[15]

　　在中國(guó)目前的政治體制下，雖然上級(jí)政府擁有控制下級(jí)政府的權(quán)力，然而在很多發(fā)展、改革項(xiàng)目中，上級(jí)政府通常已不再以命令者的姿態(tài)出現(xiàn)，而是發(fā)揮了更多引領(lǐng)者與協(xié)作者的角色。在順德的案例中，廣東省人民政府便起到了引領(lǐng)并幫助順德推進(jìn)大部制改革的作用。2008年11月在深圳召開(kāi)的“廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議”上，省政府正式確定順德為大部制改革的試點(diǎn)地區(qū)，成為順德大部制改革的啟動(dòng)者。在接下來(lái)的改革實(shí)施過(guò)程中，廣東省政府繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)者及協(xié)作者的角色，不斷用各種方式激勵(lì)改革者堅(jiān)持改革以及幫助他們突破改革過(guò)程中的各種制度限制。首先，為了調(diào)動(dòng)地方改革者的積極性，省政府會(huì)適當(dāng)給予改革者一些優(yōu)惠以增加他們改革的收益，從而激勵(lì)他們繼續(xù)改革。例如，在改革方案出臺(tái)前一個(gè)月，廣東省委、省政府便發(fā)文稱“同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下，賦予順德區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)行使地級(jí)市管理權(quán)限”(粵委[2009]35號(hào))。[16]此外，對(duì)于改革過(guò)程中地方政府所面臨的各種限制，省政府積極利用自己所掌握的政治資源幫助地方改革者解決困難，以推動(dòng)改革的繼續(xù)。比如在審批制度改革過(guò)程中，由于順德作為縣級(jí)政府行政級(jí)別較低，無(wú)權(quán)對(duì)一些審批事項(xiàng)進(jìn)行減免或轉(zhuǎn)移，致使改革者受到制度的限制而不敢有所突破，省政府便表示會(huì)幫助順德突破一些規(guī)則限制并爭(zhēng)取國(guó)家的支持，從而推動(dòng)順德的審批制度改革可以觸及政府很多核心權(quán)力和職能。

　　改革是對(duì)現(xiàn)有制度的突破，各種保守的利益團(tuán)體會(huì)竭力保護(hù)現(xiàn)有制度并利用現(xiàn)有的規(guī)則、法律阻止或是懲罰試圖改變的人，縣級(jí)政府處于權(quán)力的底層，自身沒(méi)有足夠的力量來(lái)對(duì)抗上級(jí)政府各種權(quán)力和制度的限制，因而作為理性人的縣級(jí)政府官員為了自身利益往往不愿意與現(xiàn)有制度相抵觸，而政治權(quán)力人物的支持和保護(hù)則為縣級(jí)政府改革者掃清了制度上的限制，幫助他們減少改革阻力。在這一過(guò)程中，上級(jí)政府并不單純地作為命令者要求下級(jí)政府完成任務(wù)，而是作為合作者利用自身已有的資源和下級(jí)政府共同推進(jìn)改革，以合作者的角色發(fā)揮作用。

　　(二)改革主體的自主性

　　盡管在改革中有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的支持和推動(dòng)，但很多情況下，下級(jí)政府出于保護(hù)自身利益的考慮或在實(shí)際操作中遇到巨大困難，例如改革對(duì)象的阻力，通常對(duì)改革方案只是表面執(zhí)行或是很快恢復(fù)到改革前狀態(tài)。而順德的改革者則積極配合省政府的要求并將改革深化，充分體現(xiàn)了其作為行動(dòng)主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。例如，2010年9月順德確定將3197項(xiàng)審批權(quán)限下放到其管轄的10個(gè)鎮(zhèn)街；2011年順德繼續(xù)對(duì)審批制度進(jìn)行改革，取消不必要的審批環(huán)節(jié)和審批項(xiàng)目，并擬實(shí)施審批標(biāo)準(zhǔn)化以減少審批人員的自由裁量權(quán)，旨在改變政府的職能，限制政府的權(quán)力；2012年省政府要求實(shí)施商事登記改革，順德又在廣東省內(nèi)率先開(kāi)展商事登記改革，[17]將許多核心審批項(xiàng)目取消，比如企業(yè)登記不再有注冊(cè)資本的限制，進(jìn)一步放松政府對(duì)社會(huì)的控制，削減政府權(quán)力，改變政府監(jiān)管模式。

　　在這層層改革當(dāng)中，順德政府改革者均是第一行動(dòng)主體，而不只是聽(tīng)命行事。他們的積極參與是當(dāng)?shù)馗母锬軌虺掷m(xù)推行下去的一個(gè)必要條件。為什么順德官員愿意參與甚而促成觸及自己權(quán)力和利益的改革呢？改革者在進(jìn)行改革前往往要計(jì)算利益或成本，[18]順德的改革者也不例外。首先，1992年改革順德政府實(shí)施了將政府與市場(chǎng)相分離的新管理模式，這一模式促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了社會(huì)、文化的進(jìn)步。順德的經(jīng)濟(jì)總量一直處于縣域經(jīng)濟(jì)的前列。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使順德獲得更多資源，因而相應(yīng)要求有更多的政治自主權(quán)，以自主支配這些資源并在政治地位上有所提升。然而，2003年被并入佛山，成為其管轄的一個(gè)區(qū)后，順德在行政權(quán)限上相比以前受到了更多制約，加之順德的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快于佛山其他地區(qū)，因而順德政府官員有強(qiáng)烈的愿望獲得更多的自主權(quán)。其次，同樣是得益于1992年改革后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)主體的力量不斷強(qiáng)大，人們對(duì)于公平、自由市場(chǎng)環(huán)境的呼聲日漸高漲，對(duì)基層政府造成了新壓力。當(dāng)改革在2009年啟動(dòng)后，順德投入了大量初始成本進(jìn)行部門(mén)整合，包括人力、物力、財(cái)力，考慮到改革成本的投入，以及對(duì)政府內(nèi)部穩(wěn)定性的沖擊等，改革者有意愿推動(dòng)更進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性變革，以期更佳解決政府面臨的治理危機(jī)，更多地提高政府效率，從而獲得改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

　　值得注意的是，與其他地區(qū)相比，大多數(shù)的順德官員并沒(méi)有將行政體制改革看作是對(duì)自身利益的損害而懼怕、抵觸改革，反而將其作為一種可能有益于自身利益發(fā)展的方案來(lái)看待，從而積極參與改革，其首要原因在于順德已經(jīng)建立起了一種良性的路徑依賴。傳統(tǒng)的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為路徑建立后由于規(guī)模報(bào)酬遞增效益會(huì)使制度進(jìn)入鎖定狀態(tài)，[19]從而很難被打破，因而制度可以保持穩(wěn)定性。然而，盡管存在路徑依賴的現(xiàn)象，事物并非靜止不動(dòng)，而是處于沿著已建立起來(lái)的路徑不斷發(fā)展的狀態(tài)。1992年順德通過(guò)綜合體制改革打破了過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的路徑，初步建立一種政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求效能的良性路徑。產(chǎn)權(quán)改革將大量集體企業(yè)轉(zhuǎn)為私有，政府部門(mén)和人員被大規(guī)模削減和分流，[20]刺激了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得企業(yè)的力量強(qiáng)大，他們對(duì)政府改革提出了新要求。這些外部社會(huì)環(huán)境的變化均促使政府做出相應(yīng)變化。從政府內(nèi)部來(lái)說(shuō)，由于1992年綜合體制改革的經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維突破得較早，并在之后的發(fā)展中不斷實(shí)踐這一政策并取得良好效果，當(dāng)面臨社會(huì)外部環(huán)境與上級(jí)要求進(jìn)一步改革時(shí)，便能夠快速配合回應(yīng)。政府有效的政策回應(yīng)形成了一種良性互動(dòng)，促使政府朝著自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向不斷發(fā)展。

　　其次，影響順德官員改革行為的另一個(gè)重要方面是“學(xué)習(xí)”。社會(huì)制度主義學(xué)者早有論及外界思想觀念的輸入對(duì)制度變遷的作用。[21]DiMaggio和Powell認(rèn)為：“官僚體制或其他形式制度變遷的發(fā)生是一個(gè)使制度間越來(lái)越相似化的過(guò)程。”[22]一些學(xué)者認(rèn)為這種現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生在國(guó)際社會(huì)之間，傳統(tǒng)的對(duì)于現(xiàn)代化觀念的認(rèn)識(shí)使得最發(fā)達(dá)國(guó)家的制度形式擁有更高的權(quán)威性，因而世界各國(guó)不斷學(xué)習(xí)最發(fā)達(dá)國(guó)家的操作模式并使得制度超越國(guó)家的界限而出現(xiàn)趨同。[23]順德的改革過(guò)程中某種程度上也體現(xiàn)了這一學(xué)習(xí)效應(yīng)，其一直將香港作為重要的發(fā)展借鑒模式，持續(xù)積極改革。

　　四、結(jié)論

　　中國(guó)自上世紀(jì)80、90年代逐步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，其市場(chǎng)機(jī)制不斷完善、成熟，人們普遍認(rèn)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并對(duì)這一概念的理解不斷加深，然而政府與市場(chǎng)、社會(huì)的角色如何分配仍然是困擾學(xué)者以及政府管理者的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高速發(fā)展，政府的管理模式越來(lái)越不適應(yīng)外界環(huán)境的變化，縱觀中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的歷次政府改革，大多數(shù)收效甚微。很多學(xué)者最近指出中國(guó)的改革需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)，然而中國(guó)地域差異大，國(guó)情復(fù)雜，單靠頂層設(shè)計(jì)并不足以推動(dòng)政府改革前進(jìn)。順德的案例向我們展示了一種較為成功的、上級(jí)政府和下級(jí)政府相互配合共同推動(dòng)改革的模式。上級(jí)政府作為改革的支持者應(yīng)幫助下級(jí)政府突破改革的限制，鼓勵(lì)他們堅(jiān)持改革，作為下級(jí)政府應(yīng)將上級(jí)政府要求改革的任務(wù)作為政策窗口，充分用好上級(jí)政府的支持來(lái)做好當(dāng)?shù)氐母母锕ぷ鳎恢皇菓?yīng)付了事。唯有二者充分了解彼此均為主體，又需相互配合和支持，才能提高改革的成功幾率。

　　注釋：

　　①改革方案具體內(nèi)容請(qǐng)參閱廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)：《關(guān)于印發(fā)佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案的通知》(粵機(jī)[2009]21號(hào))。

　　【責(zé)任編輯】黃振榮

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