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　　“百衲被”是對美國地方政府治理體系的形象概括，就像由雜亂無章的小碎布做成漂亮的“百衲被”一樣，美國地方政府也存在一個雜而不亂、和而不同的有序體系。美國現(xiàn)有地方政府8.7萬個，包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學區(qū)政府、特別區(qū)政府等不同類型。其中，對我國村級治理最有借鑒意義的，莫過于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。美國典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在東北部的新英格蘭地區(qū)，在那里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基本的地方自治單位，承擔著除司法之外的所有公共服務功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積約20―40平方英里，接近55%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄居民在1000人以下。從面積和人口數(shù)量來衡量，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中國的村落大致相當。

　　美國是一個聯(lián)邦制國家，中央政府與州政府依照憲法實行分權(quán)，地方基層則普遍自治。面積、人口和經(jīng)濟規(guī)模越小的地方單位，自治程度越高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式是北美大陸最早的治理模式，其最大的特點就是高度自治，由全體居民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會，成員一般為3―9人，任期1年，并根據(jù)實際情況再選出一定數(shù)量的人員承擔某些具體的行政職能，如財產(chǎn)評估員、收稅員、治安員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書、司庫等。自治絕不僅僅限于選舉投票，更體現(xiàn)為民眾對政治進程的充分參與。事實上，基層公共事務的決策都由全體居民召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議討論決定，委員會及各個官員只是純粹的執(zhí)行機構(gòu)和日常事務的管理者，其權(quán)力非常有限。

　　對美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的運作過程與精神實質(zhì)分析得最為透徹的，莫過于托克維爾的《論美國的民主》。在論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯時，托克維爾強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)的源泉是居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不采用代議制，不委托代理人，而由全體居民通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議決定一切重大事務。居民彼此之間是平等的，“每一個人都有一份同等的權(quán)力，平等地參與國家的管理”，“每一個人的文化程度、道德修養(yǎng)和能力，也被認為是與其他任何同胞相等的”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政由每年一選的“行政委員”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會成員）與其他官員負責，他們的職責由州法律規(guī)定并執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議的決策。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府的關系方面，托克維爾也有所記述。獨立和自主治理是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般狀況，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只在我稱之為公益的利益上，即在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享的利益上服從于州”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在只與其本身有關的一切事務上仍然是獨立的，而且我認為新英格蘭的居民沒有一個人會承認州有權(quán)干預純屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益”。他還敏銳地觀察到，在美國，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不僅有制度，而且有支持和鼓勵這種制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民參與本地公共事務的公民精神和對鄉(xiāng)土依戀、熱愛的社區(qū)精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是相輔相成的，“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是強大的和獨立的；他們關心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運”。

　　基層公職越干凈、含權(quán)量越小，就越能吸引那些真正熱心公益的人士來參加競選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神更使得居民決不會為了眼前利益而出賣自己所珍視的權(quán)利。不難想象，在這樣的政治架構(gòu)和社會民情之下，賄選既沒必要也不可能。

　　可見，賄選問題的真正核心在于農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運作模式。一方面，上任后的巨大權(quán)力與利益回報激勵著競選者不惜一切代價當選；另一方面，對村政難以做主的無力感使村民輕易地放棄了自己的權(quán)利。這才是賄選產(chǎn)生的根源。美國的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”經(jīng)驗表明，健康的民主需要扎實的制度建設和地方治理結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)變。

　?。?011年4月中《領導科學》王斌任鑰）