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　　廣東啟動(dòng)新一輪改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)這兩組最關(guān)鍵的關(guān)系，改革的核心環(huán)節(jié)就是行政審批制度改革。在行政審批制度改革執(zhí)行過(guò)程中也面臨著一系列的困難和阻力，因此，研究制定破解行政審批制度改革執(zhí)行阻滯的對(duì)策至關(guān)重要。

　　一、行政審批制度改革執(zhí)行中的困擾：基于廣東的調(diào)研

　　2012 年5 月，廣東省政府向國(guó)務(wù)院呈報(bào)了關(guān)于深化行政審批制度改革先行試點(diǎn)的請(qǐng)示，請(qǐng)求國(guó)務(wù)院授權(quán)廣東停止實(shí)施和調(diào)整部分行政審批。7月16日，廣東省委下發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見(jiàn)》，提出了廣東行政審批制度改革的總要求、主要任務(wù)、具體措施以及確定組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2012年8月22日，國(guó)務(wù)院第214次常務(wù)會(huì)議決定批準(zhǔn)廣東省“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。11月23日，《廣東省“十二五”時(shí)期深化行政審批制度改革先行先試方案》印發(fā)。[1]廣東啟動(dòng)新一輪改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)這兩組最關(guān)鍵的關(guān)系，改革的核心環(huán)節(jié)就是行政審批制度改革。然而，在行政審批制度改革執(zhí)行過(guò)程中卻面臨著一系列的困難和阻力。

　　通過(guò)調(diào)研座談、文獻(xiàn)分析、實(shí)地考察等方式，筆者發(fā)現(xiàn)廣東省在執(zhí)行行政審批制度改革中面臨著許多執(zhí)行阻滯，主要可以概括為政治、法律環(huán)境對(duì)于改革執(zhí)行者的制約;執(zhí)行過(guò)程中成員復(fù)雜，政府部門(mén)利益眾多;社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制缺位;基層公務(wù)員的自主性等對(duì)于行政審批制度改革有明顯制約作用。

　　(一)執(zhí)行環(huán)境的制約(政治、法律)

　　政治層面上，廣東省本輪行政審批制度改革雖然已經(jīng)爭(zhēng)取了國(guó)家層面的政策支持，為廣東省行政審批制度改革創(chuàng)造了有利的執(zhí)行環(huán)境。但從宏觀上看，國(guó)家層面在推動(dòng)上下協(xié)調(diào)事項(xiàng)的改革上滯后，增加了廣東省行政審批制度改革上下協(xié)調(diào)推動(dòng)的難度。例如，在廣東省級(jí)行政審批制度改革中，農(nóng)業(yè)廳將“進(jìn)口獸藥通關(guān)單的開(kāi)具”下放到口岸所在地級(jí)以上市政府，但實(shí)際操作中，深圳海關(guān)由于未收到海關(guān)總署有關(guān)事權(quán)下放的通知，不認(rèn)可市級(jí)主管部門(mén)出具的單據(jù)，使改革事項(xiàng)難以落到實(shí)處。

　　法律層面上，廣東省新一輪行政審批制度改革面臨著實(shí)體性的法律障礙，突破法律法規(guī)難度較大。與法律法規(guī)具體規(guī)定不一致的審批事項(xiàng)調(diào)整面臨強(qiáng)大外部法律環(huán)境的阻力，即使獲得政策支持可以在依法行政的整體框架下對(duì)部分法律法規(guī)設(shè)定的審批事項(xiàng)作出調(diào)整，在與改革相配套的法律法規(guī)修繕機(jī)制沒(méi)有建立之前，改革涉及的法律問(wèn)題都無(wú)法得到有效解決。此外，改革審批制度能否突破法律規(guī)定面臨著程序上的障礙，迄今為止，尚沒(méi)有一部法律或行政法規(guī)對(duì)改革的程序作出規(guī)定，改革中，如何在依法行政和突破法律法規(guī)限制之間找到改革的平衡點(diǎn)，真正使改革有法可依、依法推進(jìn)，是對(duì)行政審批制度改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　(二)政府部門(mén)利益自我保護(hù)

　　政府諸多職能部門(mén)在行政審批制改革中形成較強(qiáng)大的“利益共同體”，互相借力以達(dá)到保護(hù)自身利益的目的。行政審批制度是政府的“自我革命”，涉及部門(mén)權(quán)力和利益的重新調(diào)整，每一個(gè)政府部門(mén)都有其行使權(quán)力的固定空間，對(duì)這種空間進(jìn)行調(diào)整，自然會(huì)觸及其現(xiàn)有利益，大幅度地放棄自身?yè)碛械臋?quán)力和利益不是一件容易的事情，其積極性也會(huì)受到影響。

　　在行政審批制度改革的過(guò)程中，政府部門(mén)利益攸關(guān)方通常采用3種方式進(jìn)行自我保護(hù)：一是“明放暗不放”。比如把審批制改為備案制、核準(zhǔn)制等，但實(shí)質(zhì)上，還是等同于變相的審批;二是避重就輕。把不太重要、不太關(guān)鍵的審批權(quán)下放，但仍把一些項(xiàng)目審批、投資審批、資質(zhì)審批等關(guān)鍵審批權(quán)，牢牢抓在手里。實(shí)際操作中，一些部門(mén)可能把那些含金量比較大的審批項(xiàng)目、可以帶來(lái)重大尋租空間和尋租機(jī)會(huì)的項(xiàng)目，通過(guò)隱藏、移花接木的方式保留下來(lái)。而把一些在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)失效的審批項(xiàng)目，上報(bào)取消;三是把審批權(quán)轉(zhuǎn)移給一些官辦協(xié)會(huì)手中，讓沒(méi)有獨(dú)立性的官辦協(xié)會(huì)發(fā)揮“二政府”作用，但審批權(quán)還是“遙控”在政府手上。很多社團(tuán)組織與政府機(jī)構(gòu)是依附關(guān)系，和主管部門(mén)是一套人馬、兩個(gè)牌子，獨(dú)立性不夠，實(shí)質(zhì)上是“放手但不脫手”，無(wú)益于改革的推進(jìn)。

　　(三)社會(huì)組織、企業(yè)承接能力不足

　　行政審批制度改革中，企業(yè)和社會(huì)組織同樣是執(zhí)行中的重要參與者，是行政審批事項(xiàng)下放后的主要承接者，是減少政府“審批尋租”的主要推動(dòng)力量。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政審批制度改革中的社會(huì)組織、企業(yè)等成員間關(guān)系表現(xiàn)為：“數(shù)量不穩(wěn)定，成員間基本上沒(méi)有互動(dòng)和交流，進(jìn)行非常有限的資源交換，權(quán)力關(guān)系為‘零和’游戲，成員之間更不分享基本的價(jià)值觀”，是一個(gè)松散的“自我組織”網(wǎng)絡(luò)。[2]這些成員之間不具備“互動(dòng)性、咨詢性、依賴性和組織性”的特點(diǎn)，不能形成有效的資源整合，且時(shí)而被政府職能部門(mén)構(gòu)成的利益共同體所排斥，自身也不具備充足承接職能轉(zhuǎn)移的能力。

　　主要表現(xiàn)在：第一，政府職能部門(mén)沒(méi)有明確政府與社會(huì)、市場(chǎng)的邊界，更沒(méi)有明確指出哪些是政府應(yīng)該管的事，哪些具體事項(xiàng)是社會(huì)組織和企業(yè)能夠承擔(dān)的;第二，政府向社會(huì)組織或企業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)事項(xiàng)的過(guò)程中，僅將職能轉(zhuǎn)了出去，與該項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移相關(guān)聯(lián)的經(jīng)費(fèi)支持卻沒(méi)有跟上，導(dǎo)致“某個(gè)事項(xiàng)政府來(lái)做有經(jīng)費(fèi)，社會(huì)組織來(lái)做則免費(fèi)”的現(xiàn)象，直接影響了社會(huì)組織承接政府職能的能力和積極性;第三，社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量都有所欠缺，在一些行業(yè)管理、社會(huì)生活服務(wù)管理等領(lǐng)域，存在“沒(méi)有相關(guān)社會(huì)組織或者社會(huì)組織資源能力不足”的現(xiàn)象，導(dǎo)致有意向轉(zhuǎn)移職能給社會(huì)組織，但該領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有社會(huì)組織的困境。

　　(四)基層公務(wù)員自主性的影響

　　利普斯基(Lipsky)在著作《基層官僚理論：基層官員的困境》中對(duì)于基層公務(wù)員的作用和在執(zhí)行過(guò)程中的角色進(jìn)行了詳細(xì)解釋和分析，意在指出基層公務(wù)員擁有巨大的權(quán)力。根據(jù)利普斯基的定義，基層公務(wù)員是指在政策執(zhí)行過(guò)程中直接與公民接觸，并擁有大量自由裁量權(quán)的公共服務(wù)者。[3]基層公務(wù)員在政策執(zhí)行中擁有信息、資源等的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，易對(duì)改革的實(shí)效產(chǎn)生重要影響。

　　通過(guò)座談，筆者發(fā)現(xiàn)在廣東省行政審批制度改革中，基層公務(wù)員在信息、資源和態(tài)度上的阻力表現(xiàn)在：第一，改革態(tài)度不認(rèn)真，主觀情緒嚴(yán)重，思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。對(duì)于改革過(guò)程中長(zhǎng)期存在或反復(fù)出現(xiàn)的一些問(wèn)題和現(xiàn)象，部分基層公務(wù)員出現(xiàn)了“畏難”情緒，不敢“試水”，不敢“碰硬”，甚至對(duì)改革的正確性和方向性提出了質(zhì)疑。部分基層公務(wù)員對(duì)改革的重視程度不夠，一定程度上存在著“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象，主動(dòng)改革的意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有將推動(dòng)行政審批制度改革提上重要議事日程。第二，受部門(mén)利益影響制約，改革走“過(guò)場(chǎng)”。有的基層公務(wù)員受“利益本位”影響，消極應(yīng)對(duì)改革，避重就輕，放小不放大，放虛不放實(shí)，取消一些不想管的事情，將一些繁復(fù)的工作轉(zhuǎn)移出去，而對(duì)于那些實(shí)質(zhì)性核心的審批權(quán)力則緊緊抓住不放，改革變成了趕任務(wù)、做指標(biāo)，而非實(shí)實(shí)在在的改革。改革最大的阻力來(lái)自于改革過(guò)程中形成的既得利益格局，尤其是政府部門(mén)和基層公務(wù)員自身的利益，如果既得利益格局不打破，改革就難以闖過(guò)“深水區(qū)”，就會(huì)最終成為一句空洞的口號(hào)。第三，利用信息優(yōu)勢(shì)，放大自由裁量權(quán)。一些掌握審批權(quán)的基層公務(wù)員，一般都具有較多的自由裁量權(quán)，進(jìn)而把行政審批的全過(guò)程變?yōu)槿忾]的毫無(wú)監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，由于信息占有上的不對(duì)稱和行政地位上的不平等，行政相對(duì)人和組織，根本無(wú)法監(jiān)督行政主體的審批行為。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，更由于某些特殊部門(mén)利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞?shì)浾摫O(jiān)督，在我國(guó)全封閉的行政審批面前，也是無(wú)能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。

　　二、破解行政審批制度改革執(zhí)行阻滯的對(duì)策

　　(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)造良好執(zhí)行環(huán)境

　　行政審批制度改革是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)重要組成部分。因此，推動(dòng)行政審批制度改革必須堅(jiān)持原則推進(jìn)，在國(guó)家政治、法律層面同時(shí)跟進(jìn)，為行政審批制度改革創(chuàng)造良好的執(zhí)行環(huán)境。第一，準(zhǔn)確定位政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的職能和角色，科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的社會(huì)多元治理模式;第二，中央統(tǒng)一部署行政審批制度改革，做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理安排、分類指導(dǎo)，由中央編辦、全國(guó)法制辦和監(jiān)察部牽頭直接管理和協(xié)調(diào)中央和地方兩個(gè)層面的行政審批制度改革，消除改革中政治層面上下協(xié)調(diào)困難的局面;第三，盡快出臺(tái)有關(guān)行政審批制度改革的法律法規(guī)，突破行政審批制度改革程序上的法律障礙，為改革創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

　　(二)制度化破除部門(mén)利益

　　行政審批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府職能部門(mén)“保護(hù)主義”的傾向，因此，改革需要穩(wěn)妥有序、依法依規(guī)、制度化消除部門(mén)自我保護(hù)主義，推動(dòng)行政審批制度的改革。第一，明確從中央到地方的行政審批制度改革牽頭負(fù)責(zé)部門(mén)，建議由編辦為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)地職權(quán)和責(zé)任。并可根據(jù)職能轉(zhuǎn)變情況及時(shí)進(jìn)行編制的動(dòng)態(tài)管理，形成多方密切配合，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的合力。第二，建立“協(xié)商性議事規(guī)則”程序，堅(jiān)持分步驟、分階段推進(jìn)改革，對(duì)擬保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移的職能事項(xiàng)進(jìn)行充分論證，反復(fù)與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商。例如，行政審批標(biāo)準(zhǔn)制定中充分融入相關(guān)職能部門(mén)、行業(yè)管理協(xié)會(huì)及社會(huì)公眾參與標(biāo)準(zhǔn)制度，形成“協(xié)商性議事規(guī)則”的程序;第三，通過(guò)全面優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制，消解政府部門(mén)政策不透明、行政不公開(kāi)、程序不科學(xué)，利用行政審批權(quán)進(jìn)行尋租等部門(mén)利益化的問(wèn)題。推動(dòng)行政審批權(quán)力公開(kāi)運(yùn)用，實(shí)行行政審批“準(zhǔn)入制”，未進(jìn)入目錄不得以任何方式實(shí)施行政審批;規(guī)范和優(yōu)化行政審批運(yùn)行流程，將重復(fù)、相近的審批事項(xiàng)進(jìn)行整合歸并，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)審批的，明確牽頭部門(mén)，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止多重審批和推諉扯皮;強(qiáng)化行政審權(quán)力監(jiān)督制約，加強(qiáng)行政審批電子監(jiān)察和行政審批績(jī)效管理。

　　(三)加強(qiáng)社會(huì)組織的承接能力，推進(jìn)審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移

　　加強(qiáng)培育社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從政府單一提供為主向多元參與的轉(zhuǎn)變，為政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移提供保障和載體。第一，進(jìn)一步改革創(chuàng)新社會(huì)組織登記管理體制，加大社會(huì)組織扶持力度，進(jìn)一步明確重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展社會(huì)組織的種類和數(shù)量;第二，制定《政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移條例》，配合行政審批制度改革和社會(huì)體制綜合改革，依法建立“合法公平、公開(kāi)透明;效能優(yōu)先、注重實(shí)效;權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管到位;試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展;通過(guò)條例解決向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)的認(rèn)定條件，職能事項(xiàng)轉(zhuǎn)移方式分類，向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)的種類，承接單位應(yīng)具備的條件，政府職能事項(xiàng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的程序，轉(zhuǎn)移事項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)，監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)估等重要的問(wèn)題;第三，對(duì)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的事項(xiàng)要實(shí)事求是，完全具備條件的優(yōu)先轉(zhuǎn)移，基本具備條件的積極創(chuàng)造條件穩(wěn)妥轉(zhuǎn)移，暫不具備條件的設(shè)定過(guò)渡期逐步轉(zhuǎn)移。

　　(四)重視激勵(lì)和制約基層公務(wù)員自主性

　　基層公務(wù)員的自主性對(duì)于政策執(zhí)行是否順暢起著至關(guān)重要的作用，是“一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面”，積極激勵(lì)和引導(dǎo)基層公務(wù)員自主性的正向發(fā)揮有助于推動(dòng)行政審批改革，減少阻力;反之則會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的反作用力。第一，通過(guò)制度建設(shè)，規(guī)范基層公務(wù)員的行為。建立“信息傳遞和甄別機(jī)制”，增強(qiáng)決策層和監(jiān)督層對(duì)于基層公務(wù)員行為的可預(yù)測(cè)性和可判斷性;完善行政公開(kāi)制度，便于社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督基層公務(wù)員的行為;建立團(tuán)隊(duì)激勵(lì)約束機(jī)制，由重視“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)向重視“無(wú)為問(wèn)責(zé)”，由“以對(duì)個(gè)人問(wèn)責(zé)為主”轉(zhuǎn)向“以對(duì)單位問(wèn)責(zé)為主”。[4]第二，轉(zhuǎn)變思想觀念，深化對(duì)行政審批制度改革的理解和認(rèn)識(shí)，從而減少個(gè)體障礙并促使行為風(fēng)格的改觀。例如，廣東省編辦組織全省編辦基層執(zhí)行人員進(jìn)行集體培訓(xùn)，深入解讀中央行政審批制度改革的精神，廣東省先行先試的重大意義、任務(wù)和面臨的挑戰(zhàn)，以增強(qiáng)基層一線人員的使命感、光榮感和自豪感，從而在實(shí)際工作中能夠更有決心和勇氣推動(dòng)行政審批制度改革。第三，創(chuàng)新組織流程，優(yōu)化決策、分工、協(xié)同、反饋、溝通和督查機(jī)制，化解執(zhí)行力的組織障礙，善于運(yùn)用例會(huì)、周報(bào)、月報(bào)等方式形成督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)干部良好工作習(xí)慣和作風(fēng)的養(yǎng)成。[5]第四，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，以公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來(lái)調(diào)整基層公務(wù)員與服務(wù)對(duì)象的行政關(guān)系，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為。

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