政策執(zhí)行視角下的行政審批制度改革
發(fā)稿時間：2013-10-31 00:00:00 來源：行政管理改革 作者：作者：宋雄偉
廣東啟動新一輪改革的重點是進一步轉變政府職能，理順政府和市場、政府和社會這兩組最關鍵的關系，改革的核心環(huán)節(jié)就是行政審批制度改革。在行政審批制度改革執(zhí)行過程中也面臨著一系列的困難和阻力，因此，研究制定破解行政審批制度改革執(zhí)行阻滯的對策至關重要。
一、行政審批制度改革執(zhí)行中的困擾：基于廣東的調研
2012 年5 月，廣東省政府向國務院呈報了關于深化行政審批制度改革先行試點的請示，請求國務院授權廣東停止實施和調整部分行政審批。7月16日，廣東省委下發(fā)《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》，提出了廣東行政審批制度改革的總要求、主要任務、具體措施以及確定組織和協(xié)調機構。2012年8月22日，國務院第214次常務會議決定批準廣東省“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。11月23日，《廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試方案》印發(fā)。[1]廣東啟動新一輪改革的重點是進一步轉變政府職能，理順政府和市場、政府和社會這兩組最關鍵的關系，改革的核心環(huán)節(jié)就是行政審批制度改革。然而，在行政審批制度改革執(zhí)行過程中卻面臨著一系列的困難和阻力。
通過調研座談、文獻分析、實地考察等方式，筆者發(fā)現廣東省在執(zhí)行行政審批制度改革中面臨著許多執(zhí)行阻滯，主要可以概括為政治、法律環(huán)境對于改革執(zhí)行者的制約;執(zhí)行過程中成員復雜，政府部門利益眾多;社會組織和市場機制缺位;基層公務員的自主性等對于行政審批制度改革有明顯制約作用。
(一)執(zhí)行環(huán)境的制約(政治、法律)
政治層面上，廣東省本輪行政審批制度改革雖然已經爭取了國家層面的政策支持，為廣東省行政審批制度改革創(chuàng)造了有利的執(zhí)行環(huán)境。但從宏觀上看，國家層面在推動上下協(xié)調事項的改革上滯后，增加了廣東省行政審批制度改革上下協(xié)調推動的難度。例如，在廣東省級行政審批制度改革中，農業(yè)廳將“進口獸藥通關單的開具”下放到口岸所在地級以上市政府，但實際操作中，深圳海關由于未收到海關總署有關事權下放的通知，不認可市級主管部門出具的單據，使改革事項難以落到實處。
法律層面上，廣東省新一輪行政審批制度改革面臨著實體性的法律障礙，突破法律法規(guī)難度較大。與法律法規(guī)具體規(guī)定不一致的審批事項調整面臨強大外部法律環(huán)境的阻力，即使獲得政策支持可以在依法行政的整體框架下對部分法律法規(guī)設定的審批事項作出調整，在與改革相配套的法律法規(guī)修繕機制沒有建立之前，改革涉及的法律問題都無法得到有效解決。此外，改革審批制度能否突破法律規(guī)定面臨著程序上的障礙，迄今為止，尚沒有一部法律或行政法規(guī)對改革的程序作出規(guī)定，改革中，如何在依法行政和突破法律法規(guī)限制之間找到改革的平衡點，真正使改革有法可依、依法推進，是對行政審批制度改革的嚴峻挑戰(zhàn)。
(二)政府部門利益自我保護
政府諸多職能部門在行政審批制改革中形成較強大的“利益共同體”，互相借力以達到保護自身利益的目的。行政審批制度是政府的“自我革命”，涉及部門權力和利益的重新調整，每一個政府部門都有其行使權力的固定空間，對這種空間進行調整，自然會觸及其現有利益，大幅度地放棄自身擁有的權力和利益不是一件容易的事情，其積極性也會受到影響。
在行政審批制度改革的過程中，政府部門利益攸關方通常采用3種方式進行自我保護：一是“明放暗不放”。比如把審批制改為備案制、核準制等，但實質上，還是等同于變相的審批;二是避重就輕。把不太重要、不太關鍵的審批權下放，但仍把一些項目審批、投資審批、資質審批等關鍵審批權，牢牢抓在手里。實際操作中，一些部門可能把那些含金量比較大的審批項目、可以帶來重大尋租空間和尋租機會的項目，通過隱藏、移花接木的方式保留下來。而把一些在社會發(fā)展過程中已經失效的審批項目，上報取消;三是把審批權轉移給一些官辦協(xié)會手中，讓沒有獨立性的官辦協(xié)會發(fā)揮“二政府”作用，但審批權還是“遙控”在政府手上。很多社團組織與政府機構是依附關系，和主管部門是一套人馬、兩個牌子，獨立性不夠，實質上是“放手但不脫手”，無益于改革的推進。
(三)社會組織、企業(yè)承接能力不足
行政審批制度改革中，企業(yè)和社會組織同樣是執(zhí)行中的重要參與者，是行政審批事項下放后的主要承接者，是減少政府“審批尋租”的主要推動力量。筆者通過調研發(fā)現，行政審批制度改革中的社會組織、企業(yè)等成員間關系表現為：“數量不穩(wěn)定，成員間基本上沒有互動和交流，進行非常有限的資源交換，權力關系為‘零和’游戲，成員之間更不分享基本的價值觀”，是一個松散的“自我組織”網絡。[2]這些成員之間不具備“互動性、咨詢性、依賴性和組織性”的特點，不能形成有效的資源整合，且時而被政府職能部門構成的利益共同體所排斥，自身也不具備充足承接職能轉移的能力。
主要表現在：第一，政府職能部門沒有明確政府與社會、市場的邊界，更沒有明確指出哪些是政府應該管的事，哪些具體事項是社會組織和企業(yè)能夠承擔的;第二，政府向社會組織或企業(yè)轉移相關事項的過程中，僅將職能轉了出去，與該項職能轉移相關聯的經費支持卻沒有跟上，導致“某個事項政府來做有經費，社會組織來做則免費”的現象，直接影響了社會組織承接政府職能的能力和積極性;第三，社會組織數量和質量都有所欠缺，在一些行業(yè)管理、社會生活服務管理等領域，存在“沒有相關社會組織或者社會組織資源能力不足”的現象，導致有意向轉移職能給社會組織，但該領域內沒有社會組織的困境。
(四)基層公務員自主性的影響
利普斯基(Lipsky)在著作《基層官僚理論：基層官員的困境》中對于基層公務員的作用和在執(zhí)行過程中的角色進行了詳細解釋和分析，意在指出基層公務員擁有巨大的權力。根據利普斯基的定義，基層公務員是指在政策執(zhí)行過程中直接與公民接觸，并擁有大量自由裁量權的公共服務者。[3]基層公務員在政策執(zhí)行中擁有信息、資源等的相對優(yōu)勢，易對改革的實效產生重要影響。
通過座談，筆者發(fā)現在廣東省行政審批制度改革中，基層公務員在信息、資源和態(tài)度上的阻力表現在：第一，改革態(tài)度不認真，主觀情緒嚴重，思想認識不統(tǒng)一。對于改革過程中長期存在或反復出現的一些問題和現象，部分基層公務員出現了“畏難”情緒，不敢“試水”，不敢“碰硬”，甚至對改革的正確性和方向性提出了質疑。部分基層公務員對改革的重視程度不夠，一定程度上存在著“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象，主動改革的意識不強，沒有將推動行政審批制度改革提上重要議事日程。第二，受部門利益影響制約，改革走“過場”。有的基層公務員受“利益本位”影響，消極應對改革，避重就輕，放小不放大，放虛不放實，取消一些不想管的事情，將一些繁復的工作轉移出去，而對于那些實質性核心的審批權力則緊緊抓住不放，改革變成了趕任務、做指標，而非實實在在的改革。改革最大的阻力來自于改革過程中形成的既得利益格局，尤其是政府部門和基層公務員自身的利益，如果既得利益格局不打破，改革就難以闖過“深水區(qū)”，就會最終成為一句空洞的口號。第三，利用信息優(yōu)勢，放大自由裁量權。一些掌握審批權的基層公務員，一般都具有較多的自由裁量權，進而把行政審批的全過程變?yōu)槿忾]的毫無監(jiān)督的權力運行過程，由于信息占有上的不對稱和行政地位上的不平等，行政相對人和組織，根本無法監(jiān)督行政主體的審批行為。而行政組織內部的監(jiān)督，更由于某些特殊部門利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞輿論監(jiān)督，在我國全封閉的行政審批面前，也是無能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。
二、破解行政審批制度改革執(zhí)行阻滯的對策
(一)加強頂層設計，創(chuàng)造良好執(zhí)行環(huán)境
行政審批制度改革是我國行政體制改革的一個關鍵環(huán)節(jié)，也是一個重要組成部分。因此，推動行政審批制度改革必須堅持原則推進，在國家政治、法律層面同時跟進，為行政審批制度改革創(chuàng)造良好的執(zhí)行環(huán)境。第一，準確定位政府在經濟社會領域的職能和角色，科學界定政府與市場、社會的關系，最大限度發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，推動適應市場經濟條件的社會多元治理模式;第二，中央統(tǒng)一部署行政審批制度改革，做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理安排、分類指導，由中央編辦、全國法制辦和監(jiān)察部牽頭直接管理和協(xié)調中央和地方兩個層面的行政審批制度改革，消除改革中政治層面上下協(xié)調困難的局面;第三，盡快出臺有關行政審批制度改革的法律法規(guī)，突破行政審批制度改革程序上的法律障礙，為改革創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
(二)制度化破除部門利益
行政審批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府職能部門“保護主義”的傾向，因此，改革需要穩(wěn)妥有序、依法依規(guī)、制度化消除部門自我保護主義，推動行政審批制度的改革。第一，明確從中央到地方的行政審批制度改革牽頭負責部門，建議由編辦為主要負責機構，賦予相應地職權和責任。并可根據職能轉變情況及時進行編制的動態(tài)管理，形成多方密切配合，聯動推進的合力。第二，建立“協(xié)商性議事規(guī)則”程序，堅持分步驟、分階段推進改革，對擬保留、取消、下放、轉移的職能事項進行充分論證，反復與相關部門溝通協(xié)商。例如，行政審批標準制定中充分融入相關職能部門、行業(yè)管理協(xié)會及社會公眾參與標準制度，形成“協(xié)商性議事規(guī)則”的程序;第三，通過全面優(yōu)化行政運行機制，消解政府部門政策不透明、行政不公開、程序不科學，利用行政審批權進行尋租等部門利益化的問題。推動行政審批權力公開運用，實行行政審批“準入制”，未進入目錄不得以任何方式實施行政審批;規(guī)范和優(yōu)化行政審批運行流程，將重復、相近的審批事項進行整合歸并，一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門審批的，明確牽頭部門，建立信息共享和協(xié)調配合機制，防止多重審批和推諉扯皮;強化行政審權力監(jiān)督制約，加強行政審批電子監(jiān)察和行政審批績效管理。
(三)加強社會組織的承接能力，推進審批事項轉移
加強培育社會組織發(fā)展，實現公共服務從政府單一提供為主向多元參與的轉變，為政府職能向社會轉移提供保障和載體。第一，進一步改革創(chuàng)新社會組織登記管理體制，加大社會組織扶持力度，進一步明確重點培育和優(yōu)先發(fā)展社會組織的種類和數量;第二，制定《政府職能向社會組織轉移條例》，配合行政審批制度改革和社會體制綜合改革，依法建立“合法公平、公開透明;效能優(yōu)先、注重實效;權責明確、監(jiān)管到位;試點先行、穩(wěn)步推進”的原則推動社會組織的發(fā)展;通過條例解決向社會組織轉移職能事項的認定條件，職能事項轉移方式分類，向社會轉移職能事項的種類，承接單位應具備的條件，政府職能事項向社會組織轉移的程序，轉移事項經費的申請，監(jiān)督管理與績效評估等重要的問題;第三，對轉移給社會組織的事項要實事求是，完全具備條件的優(yōu)先轉移，基本具備條件的積極創(chuàng)造條件穩(wěn)妥轉移，暫不具備條件的設定過渡期逐步轉移。
(四)重視激勵和制約基層公務員自主性
基層公務員的自主性對于政策執(zhí)行是否順暢起著至關重要的作用，是“一個硬幣的兩個方面”，積極激勵和引導基層公務員自主性的正向發(fā)揮有助于推動行政審批改革，減少阻力;反之則會產生強大的反作用力。第一，通過制度建設，規(guī)范基層公務員的行為。建立“信息傳遞和甄別機制”，增強決策層和監(jiān)督層對于基層公務員行為的可預測性和可判斷性;完善行政公開制度，便于社會公眾和媒體監(jiān)督基層公務員的行為;建立團隊激勵約束機制，由重視“過錯問責”轉向重視“無為問責”，由“以對個人問責為主”轉向“以對單位問責為主”。[4]第二，轉變思想觀念，深化對行政審批制度改革的理解和認識，從而減少個體障礙并促使行為風格的改觀。例如，廣東省編辦組織全省編辦基層執(zhí)行人員進行集體培訓，深入解讀中央行政審批制度改革的精神，廣東省先行先試的重大意義、任務和面臨的挑戰(zhàn)，以增強基層一線人員的使命感、光榮感和自豪感，從而在實際工作中能夠更有決心和勇氣推動行政審批制度改革。第三，創(chuàng)新組織流程，優(yōu)化決策、分工、協(xié)同、反饋、溝通和督查機制，化解執(zhí)行力的組織障礙，善于運用例會、周報、月報等方式形成督查聯動機制，促進干部良好工作習慣和作風的養(yǎng)成。[5]第四，加強行政倫理建設，以公共價值的實現來調整基層公務員與服務對象的行政關系，減少政策執(zhí)行過程中的機會主義行為。
參考文獻
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[3]Lipsky, Michael (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of The Individual in Public Services. Madison, University of Wisconsin Press.
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