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　　30多年前，我國從單項改革起步，歷經(jīng)農(nóng)村土地制度、城市國有企業(yè)、行政管理體制等領域改革，取得了巨大成功，促進了中國經(jīng)濟的崛起和民族的復興。與此同時，伴隨改革進入深水區(qū)，各種利益日益交織和矛盾更加突出，這就要求改革必須進行頂層設計，由“單兵突進”轉向綜合配套，為科學、和諧發(fā)展培育新動力。重慶自2007年成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，在綜合配套改革方面展開了一系列富有成效的開創(chuàng)性工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革就是重要內(nèi)容之一。

　　我國改革邁入綜合配套階段

　　在深化改革過程中，人們越來越認識到加強綜合配套改革的必要性和緊迫性，必須充分認識改革的特點和規(guī)律，有效協(xié)調(diào)各項改革內(nèi)容的關系，使改革的深化合乎國家的利益和公眾的需要。為此，必須堅持系統(tǒng)論的思想，不僅把整體性、關聯(lián)性、等級結構性、動態(tài)平衡性、時序性等系統(tǒng)論的特點和規(guī)律理解好，更要運用好這些特點和規(guī)律去控制、管理、改造或創(chuàng)造新的系統(tǒng)，使綜合配套改革擔當起新時代的新使命。

　　新階段改革的特征決定了綜合配套的要求。無可否認，“單兵突進”的經(jīng)濟改革，曾經(jīng)高歌猛進，勢如破竹。但時至今日，許多改革的深化，已與政治、文化、社會等方面的改革連在一起，改革成為龐大的系統(tǒng)工程，綜合配套性顯著增強，任何一項改革都難以再“單兵突進”。從改革內(nèi)容看，比較容易的改革基本完成，當前的改革主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、風險比較大的改革，是一些想改而未改，改了未改好或未改到位的關鍵改革項目。有些改革不僅涉及經(jīng)濟基礎，而且涉及上層建筑；不僅涉及經(jīng)濟領域，而且涉及社會穩(wěn)定；不僅涉及眾多利益主體，而且涉及深層次的權力和利益調(diào)整。改革越向前，觸及利益層次越深，引發(fā)社會矛盾就越多，相互關聯(lián)度就越高，帶來的社會風險就越大。在實踐中必須更加注重統(tǒng)籌兼顧、綜合配套和有機協(xié)調(diào)，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受度統(tǒng)一起來，更加注重處理好主體改革同配套改革的關系，使各項改革措施有機銜接，相互促進，使體制創(chuàng)新成為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會永續(xù)進步的強大動力。

　　國家已對綜合配套改革進行了全面布局。2005年，我國啟動了綜合配套改革試點，已經(jīng)成為改革向縱深推進的戰(zhàn)略部署。其宗旨是改變多年形成的單純強調(diào)經(jīng)濟增長的發(fā)展觀，從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關系、土地開發(fā)和環(huán)境保護等關聯(lián)領域深化改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。包括為了推進天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放，設立天津濱海新區(qū)全國綜合配套改革試驗區(qū)；為了加快西部大開發(fā)、探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新路徑，設立重慶市、成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)；為了推動中部崛起，完善全國改革發(fā)展格局，設立武漢城市圈、長株潭城市群全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。目前，我國已形成東有上海、深圳、天津、沈陽以開發(fā)開放為主，中有武漢、長沙、山西以資源產(chǎn)業(yè)轉型為主，西有重慶、成都以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為主的綜合配套改革整體布局。

　　重慶戶籍制度改革特征決定了必須綜合配套

　　現(xiàn)行戶籍管理制度是在上世紀50年代建立起來的，將我國劃分為城市和鄉(xiāng)村的二元社會，將中國人劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩個群體，使城鄉(xiāng)之間涇渭分明，公民遷徙自由受到限制。改革戶籍制度對進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，落實國家區(qū)域開發(fā)總體戰(zhàn)略，促進人才資源流動和優(yōu)化配置，確保中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。一是戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身。二是戶籍附著的社會福利已被法律固化。三是戶籍制度改革必須堅持綜合配套。四是重慶戶籍制度改革開啟了綜合配套改革的新紀元。

　　重慶戶籍制度改革是如何綜合配套的

　　重慶從2007年開始，就首先在建立農(nóng)民工制度體系上推進綜合配套，在醫(yī)療保險、農(nóng)民工子女入學、養(yǎng)老保險等方面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體。一是農(nóng)民工醫(yī)療保險方面，推進了城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險制度，按照“一個平臺、兩個標準、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡服務”的要求，無論農(nóng)村居民還是城市居民，均可在10元或120元兩個檔次中選擇參保。二是農(nóng)民工子女入學方面，主城區(qū)和區(qū)縣城均進一步放開了農(nóng)民工子女就讀學校的限制條件，按照劃片方式保障就近讀書。三是農(nóng)民工養(yǎng)老保險方面，重慶在全國率先擴大覆蓋范圍，目前已在全國率先實現(xiàn)全覆蓋，而全國覆蓋面僅為30%。四是農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險方面，重慶2009年覆蓋率達到30%，2010年達到80%，今年實現(xiàn)全覆蓋，比國家規(guī)劃提前了4年。重慶在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及農(nóng)民工制度體系方面的探索，為綜合配套推進戶籍制度改革奠定了堅實基礎。

　　重慶戶籍制度改革堅持綜合配套，其政策可以形象概括為“不脫農(nóng)村三件衣服，穿上城市五件衣服。”也就是保留農(nóng)村承包經(jīng)營權、宅基地使用權和林地使用權，同時轉戶后就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療及時納入城鎮(zhèn)保障體系，并且一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。確保在不減少轉戶居民利益的前提下，實現(xiàn)轉戶居民社會福利的增加，同時通過土地處置等配套機制，顯化土地資產(chǎn)價值，增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入。

　　配套建立農(nóng)村土地處置機制。建立健全農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民的土地處置機制，是戶籍制度改革的核心問題。一方面，我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。另一方面，通過調(diào)查顯示，在現(xiàn)行制度下只有四成的農(nóng)民工愿意轉為城鎮(zhèn)居民，多數(shù)仍然擔心失去土地后缺乏穩(wěn)定的生活來源，因此，戶籍制度改革首先必須完善土地處置機制。重慶從實現(xiàn)出發(fā)，從保護農(nóng)民的根本利益出發(fā)，允許轉戶居民保留農(nóng)村土地。對轉戶居民自愿退出宅基地使用權及農(nóng)房的，參照地票價款政策給予一次性補償，組建市、區(qū)縣（自治縣）兩級農(nóng)村土地整治流轉機構，對退出的宅基地和農(nóng)房進行補償和處置。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，從而避免了農(nóng)村居民轉戶急轉身。按照規(guī)劃及用途管制、農(nóng)村集體土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大國土整治力度，促進承包地向經(jīng)營大戶、龍頭企業(yè)集中，提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出水平。退出的宅基地，在優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產(chǎn)價值。產(chǎn)生的地票及大宗的承包地、林地使用權在重慶農(nóng)村土地交易所上市交易。

　　配套建立住房保障機制。重慶長期在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農(nóng)民工中，有相當一部分是沒有自有產(chǎn)權住房的。為了避免農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民后流離失所，在城鎮(zhèn)出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象，建立完善住房保障機制是推進戶籍制度改革的必然選擇。重慶將符合條件的轉戶農(nóng)村居民納入公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工、新畢業(yè)農(nóng)村籍大中專生、新退役農(nóng)村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。主城區(qū)及區(qū)縣城城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)農(nóng)村居民，具備條件的可轉戶進入統(tǒng)一規(guī)劃建設的集中居住小區(qū)。同時，加大主城區(qū)及區(qū)縣城城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉戶集中居住小區(qū)、農(nóng)民工公寓投入和建設力度。目前，重慶市已規(guī)劃在2012年前建設4000萬平方米公租房，租金僅為同類房屋租金的60%，符合條件的轉戶居民可申請居住，5年后可轉為購買。

　　配套建立社會保障制度。社會保障制度的建立，是轉戶居民安居樂業(yè)的基礎性條件，也是轉戶居民關心的主要問題。其中養(yǎng)老保險制度是附加城鄉(xiāng)戶籍制度上的重要內(nèi)容，完善養(yǎng)老保險機制是吸引農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民非常重要的因素。重慶規(guī)定凡農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民，均可參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。具體分三種情況，自愿退出宅基地的和已經(jīng)失去土地的，可參加征地農(nóng)轉非人員養(yǎng)老保險，享受一次性繳納基本養(yǎng)老保險費的優(yōu)惠政策和財政專項補貼；未退出宅基地的，有用人單位的，由單位統(tǒng)一組織參保并按規(guī)定繳費，沒有用人單位的，以靈活就業(yè)人員身份參保繳費；沒有條件參加被征地農(nóng)轉非人員養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。此外，重慶醫(yī)療保險制度已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民，可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，享受與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保險待遇，沒有條件參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險。同時，建立健全低收入困難群眾基本生活保障體系，確保及時將符合條件的轉戶居民納入城市低保范圍；建立社會福利服務體系，加強城市社會救助和社區(qū)公益性服務設施建設，切實滿足城市擴容后社區(qū)服務管理和救助保障等公共服務的需求。

　　配套建立就業(yè)保障機制。充分就業(yè)是農(nóng)民工轉戶進城后保障社會穩(wěn)定的首要條件，是戶籍制度改革順利推進的重要保證。重慶將轉戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務和政策扶持范圍，促進其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。對有一技之長的，通過職業(yè)指導和職業(yè)介紹，提供有針對性的就業(yè)信息，幫助其通過市場競爭就業(yè)。對就業(yè)困難人員，作為就業(yè)援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發(fā)公益性崗位予以托底安置。鼓勵大中專畢業(yè)生、農(nóng)民工和其他轉戶居民自主創(chuàng)業(yè)。提供創(chuàng)業(yè)培訓、小額擔保貸款等創(chuàng)業(yè)扶持。凡辦理農(nóng)轉非的即納入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍。

　　配套建立城鄉(xiāng)教育保障機制。確保轉戶居民子女平等接受教育是提高城鄉(xiāng)人口素質，實現(xiàn)農(nóng)村居民帶著尊嚴和財富轉戶進城的重要內(nèi)容。重慶將科學規(guī)劃城鄉(xiāng)學校布局，按照戶籍制度改革轉移人口目標和重點接受農(nóng)民工轉戶的區(qū)域，準確把握城鄉(xiāng)適齡人口及中小學在校生規(guī)模變化狀況，要求各區(qū)縣（自治縣）人民政府留足教育用地，在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃，加快新建一批幼兒園、中小學、中職學校。加大教師隊伍建設力度，做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作，滿足新增學校教師需求。完善各級各類學生就讀政策和資助體系，保障轉戶居民子女接受公平的教育。改善轉戶居民子女接受義務教育條件，按照就近入學的原則就讀，享受與現(xiàn)有城鎮(zhèn)學生的同等待遇；按照“指標到校、區(qū)縣安排”的原則，解決轉戶居民子女就讀普通高中；完善各級各類學生資助政策，確保轉戶居民子女享受國家政策優(yōu)惠。

　　配套建立完善衛(wèi)生服務保障機制。按照城市功能區(qū)布局規(guī)劃，科學合理布局綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務醫(yī)療機構，加快縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務醫(yī)療機構建設，加快覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，逐步完善醫(yī)療服務基礎設施、設備建設，保障轉戶居民及其子女和低收入群體在市內(nèi)居住地享有國家規(guī)定的公共衛(wèi)生服務。

　　配套建立完善計劃生育政策。未享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉戶居民，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。已享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉戶居民，自享受城鎮(zhèn)社會保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內(nèi)，轉戶居民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。

　　配套建立成本分擔機制。戶籍制度改革需付出巨額成本，這是制約我國戶籍制度改革進程的重要原因。經(jīng)測算，重慶第一階段推動300萬農(nóng)民工轉戶進城，約需資金3000億元，但在責任擔當上，政府并非承擔無限責任。重慶市政府統(tǒng)籌考慮，科學制定規(guī)則，加強政策引導，借助市場力量，撬動社會各方面共同分攤，讓巨額改革成本“化整為零”。

　　——企業(yè)依法承擔轉戶居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險成本。按規(guī)定，農(nóng)民工轉戶后，養(yǎng)老保險企業(yè)繳費將從12%提高到20%，醫(yī)療保險繳費將從1.5%提高到9%，理應由用人單位依法承擔。這不僅是企業(yè)應盡的社會責任和義務，也是國際慣例。

　　——政府承擔基礎設施建設和公共服務成本。由于農(nóng)民工早已作為常住人口居住在城市，各級政府也已根據(jù)常住人口規(guī)模來規(guī)劃和建設各類基礎設施。其轉戶之后，并不會對城市基礎設施和公共服務帶來大的沖擊，由政府按照缺什么、補什么的原則，在就業(yè)培訓、公租房建設、學校配套等方面加大投入。

　　——社會資本以購買“地票”等方式消化部分成本。城市房地產(chǎn)商通過購買“地票”，將地票收益反哺農(nóng)村，轉戶居民獲得地票收益后，即可作為參加城市社會保險、支付公租房租金、子女教育、創(chuàng)業(yè)等資金的來源。

　　重慶自2010年8月在全國率先啟動戶籍制度改革以來，經(jīng)過一年探索，轉戶總量接近250萬人。這說明戶籍制度改革及其配套政策體系，符合民意，符合民生，是滿足農(nóng)村居民利益需求的重大民生改革工程。由于重慶戶籍制度改革擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，把綜合配套、建立完善制度體系作為戶籍制度改革的核心理念，配套設計了土地、社保、教育、衛(wèi)生等方面的政策，形成了系統(tǒng)的配套制度體系，為轉戶居民的各項權益保障落實到位奠定了基礎，已有89%參加了各類養(yǎng)老保險，95%參加了各類醫(yī)療保險，1.8萬戶成功配租了公租房，申請退出宅基地的轉戶居民全部獲得退地收益，轉戶居民子女與城市孩子同等享有教育資源。重慶戶籍制度改革正在消除城鄉(xiāng)戶籍待遇差距，促進城鄉(xiāng)戶籍制度融合，推進城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，農(nóng)民工及其親屬帶著尊嚴、帶著財富進城正變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　綜上所述，重慶戶籍制度改革是在充分考慮轉戶人口數(shù)量、政府承受力和城鎮(zhèn)資源承載力等因素下開展的重大民生工程，其所堅持的綜合配套改革理念，符合廣大群眾的切身利益，符合中國改革的必然趨勢，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，改革的動因和措施都是建立在尊重群眾意愿和根本利益的基礎上，這既是改革成功的充要條件，也是重慶案例的最大價值。

　?。ㄗ髡呦抵貞c市發(fā)展和改革委員會主任）