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　　[ 摘　要] 江蘇三年來省直管縣財政體制改革的實踐表明， 改革取得了“擴權(quán)強縣”的初步效果，但財政省直管縣體制與行政市管縣體制之間體制性摩擦造成一些新的矛盾與問題。從發(fā)展型、建設型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，是政治體制改革的一個目標，也是徹底解決上述兩種制度摩擦的根本。

　　[ 關(guān)鍵詞] 省直管縣；財政體制改革

　　①　課題負責人：吳先滿(1957 —) ，男，安徽樅陽人，江蘇省社會科學院財貿(mào)研究所研究員，博士生導師，研究方向：社會主義經(jīng)濟與金融。本

　　課題組成員：吳先滿、王國豐、潘海、駱祖春、丁敬雯、方維慰、陳涵、侯祥鵬、肖平、范瑋、吳曉俊、蔡笑、張軍松。本文執(zhí)筆人：吳先滿、駱祖春。

　?、凇榱诵形姆奖?，下文中的縣包括縣級市，市包括計劃單列市和地級市。

　　進入新世紀特別是“十一五”計劃實施以來， 省以下的市管縣( 市) 財政管理模式的弊端和不足越發(fā)顯現(xiàn)出來，作為整個省以下行政管理體制改革的先行者和財力制度保障， 中央倡導地方財政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007 年起全面實施省直管縣( 市) ②財政體制改革。三年多的實踐表明，這一改革已初步取得了“擴權(quán)強縣”的改革效果，但在實施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實的政策措施，以促進這一改革的進一步改進、完善和深化。本課題報告即對此作一系統(tǒng)深入的研究與探索。

　　一、江蘇推進省直管縣(市)財政體制改革的背景

　　1982 年，中共中央發(fā)文省以下實行“市管縣”行政管理體制改革， 江蘇是改革的先行者之一。市管縣的行政和財政體制在改革的初期發(fā)揮了一定的積極作用，對加快城市化進程和地級市中心城市的建設，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，起到了積極作用。在蘇南地區(qū)實行“市管縣”后， 工業(yè)經(jīng)濟迅速向縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射和擴展，促進了“蘇南模式”的形成和發(fā)展。

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的日臻完善和縣域經(jīng)濟的發(fā)展、壯大，“市管縣”體制的不適應性也日漸顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在三個方面： 一是市縣爭利的經(jīng)濟利益矛盾。市里憑借自身的行政優(yōu)勢，在經(jīng)濟發(fā)展、財稅分成等方面常常優(yōu)先考慮市級， 甚至“截留”縣里的一部分資源用于中心城區(qū)建設。事實上的“市壓縣”、“市刮縣”阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展； 二是市縣之間的財權(quán)事權(quán)不對稱矛盾。“市管縣”擴大了市級政府的資源支配能力， 壓縮了縣級政府的財權(quán)。但縣級政府的事權(quán)卻在不斷增加，縣鄉(xiāng)財政困難，農(nóng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生等基礎設施和公共服務發(fā)展滯后[1 ] ；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾， 市級政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村，“三農(nóng)”發(fā)展在制度上得不到重視，加劇了城鄉(xiāng)“二元化”格局。

　　市管縣財政管理體制導致了市縣間分配關(guān)系不穩(wěn)定、財政管理層次過多、財力與事權(quán)不匹配， 為了提高行政效率， 調(diào)動縣級的發(fā)展積極性， 改革市管縣、實行省直管縣財政管理體制的呼聲日漸高漲。浙江率先推行以省直管縣財政管理體制改革為主的“擴權(quán)強縣”改革取得了較為成功的經(jīng)驗， 起到了示范作用。進入新世紀后， 中央希望通過改革地方財政管理體制，理順地方財政管理關(guān)系，在有條件的省份推行省直管縣財政管理體制， 擴大縣級的經(jīng)濟權(quán)限，調(diào)動縣級經(jīng)濟建設的積極性，以此推動社會主義新農(nóng)村建設和促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。中央在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。溫家寶總理在2005 年全國農(nóng)村稅費改革工作會議和2006 年農(nóng)村綜合改革工作會議上， 兩次提出了要推進省級直接對縣的管理體制改革。財政部在2005 年年底召開的財政工作會議上要求完善省以下財政管理體制，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，積極試行省級直接對縣的財政管理體制。

　　二、江蘇推進省直管縣(市) 財政體制改革的主要內(nèi)容與初步成效

　　( 一) 改革前的準備工作

　　2005 年，江蘇省政府就開始準備實行省直管縣財政管理體制，下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于做好市縣財政管理體制穩(wěn)定工作的通知》( 蘇政辦發(fā)[ 2005 ]68 號) 。2006 年出臺的《江蘇省“十一五”規(guī)劃綱要( 草案) 》第一次明確提出“加快縣域城市化進程， 有條件的縣城向中等城市發(fā)展， 賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟、行政管理權(quán)限，實行省直接對縣的財政管理體制”。中共江蘇省委十一次黨代會再次強調(diào)實行“擴權(quán)強縣”政策， 增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。江蘇“省直管縣”體制改革蓄勢待發(fā)。

　　到2007 年，江蘇省實行“省直管縣財政體制改革”條件已比較充分： 縣域已具備一定的自我發(fā)展能力，加快發(fā)展的需求相當強烈； 省級財政調(diào)控能力明顯增強，可以進一步加大對縣域的支持力度； 不少省轄市已進行了區(qū)劃調(diào)整， 中心城市發(fā)展空間已經(jīng)形成； 財政管理基礎也已具備； 省財政轉(zhuǎn)移支付補助先前已直接計算到縣； 覆蓋到縣的“金財工程”建設步伐加快等等。

　　( 二) 江蘇省直管縣( 市) 財政體制改革的主要做法

　　2007 年3 月， 江蘇省出臺《省政府關(guān)于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》( 蘇政發(fā)〔2007 〕29 號) ，決定從2007 年1 月1 日起實行省直管縣財政管理體制，標志著江蘇省直管縣財政管理體制改革全面推行。作為具體落實措施， 江蘇省財政廳相繼出臺下發(fā)了《關(guān)于實行省直管縣財政管理體制改革有關(guān)實施問題的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 22 號) 、《關(guān)于實行省直管縣財政管理體制后有關(guān)預算管理問題的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 23 號) 以及《關(guān)于做好市縣財政資金清算工作的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 24號) 等三個通知。改革的主要內(nèi)容包括以下方面。

　　第一，建立省與縣直接聯(lián)系的財政體制。首先是統(tǒng)一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財政收入按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財政、一級事權(quán)”的要求， 明確市級與縣級財政支出責任； 其次是以2005 年為基期年確定各市對所屬縣的財政體制性集中和財力補助、專項補助劃轉(zhuǎn)基數(shù)。各項稅收返還數(shù)等按實際計算確定。

　　第二，改革財政預決算制度。取消市與縣之間的原預決算制度，建立省與市、省與縣之間的財政預決算制度。一是市縣各自確定收支預算， 各自根據(jù)全省財政收入預期增長幅度和本地經(jīng)濟社會發(fā)展目標，自行確定本級的財政收支預算。二是由省財政直接辦理與各市、縣的各類財政結(jié)算事項， 市、縣之間的結(jié)算事項一律通過省財政辦理。三是各市、縣直接報送預算、調(diào)整、執(zhí)行和決算財政報表給省財政。各縣有關(guān)財政統(tǒng)計報表同時抄送所在市財政局。

　　第三，改革財政往來管理制度。取消市與縣之間的財政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財政往來制度。一是各市、縣人民銀行國庫根據(jù)改革后的財政管理體制規(guī)定，直接向省級報解財政庫款，直接報送有關(guān)收入報表。各市、縣財政收入金庫留解比例由省財政直接確定。二是省對各縣直接下達專項資金，不再經(jīng)過市級財政。市對縣財政專項補助通過省財政下達到縣。三是省財政直接辦理對各縣財政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。

　　第四，嚴格分配制度。市級不得將應屬于縣級收入范圍內(nèi)的收入劃歸市級； 不得以任何方式集中縣級財政收入( 包括單項稅種或單項收入) 和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應由市級承擔的支出責任。按照財權(quán)與事權(quán)對等的要求， 今后省級在對縣安排項目資金或出臺政策時，一般不要求市級配套； 市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時要相應安排補助資金。

　　第五，充分發(fā)揮省級財政調(diào)節(jié)作用。完善加快縣域發(fā)展、促進市縣共同發(fā)展的激勵機制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，逐步提高經(jīng)濟相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務保障能力， 推進縣域間基本公共服務均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　( 三) 省直管縣財政體制改革的配套措施

　　第一，加強省對市縣財政領導。先后對市縣財政局長和財政預算干部進行了改革業(yè)務培訓， 思想認識得到了統(tǒng)一。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規(guī)范新增利益問題有了明確的規(guī)定和要求，特別是在市財政對縣域發(fā)展的責任上，明確提出“省進、市不退”原則， 要求各市要繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要職責。實行縣聯(lián)絡員制度。各縣聯(lián)絡員由一名處長( 主任) 及其本處室( 中心) 的一名處級或科級干部兩人組成， 負責對某縣的聯(lián)絡工作。聯(lián)絡員主要任務是及時上傳下達， 服務指導縣。該制度有利于改進工作作風，密切省廳與基層的聯(lián)系，提高省直管縣財政管理水平。

　　第二，2008 年8 月， 中共江蘇省委、江蘇省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整分稅制財政管理體制的通知》( 蘇發(fā)[ 2008 ] 15 號) ， 按照財權(quán)與事權(quán)平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與第3 期課題組　江蘇推進省直管縣(市) 財政體制改革研究13比例，擴大了縣級財政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權(quán)。例如，規(guī)定地方營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護建設稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預算內(nèi)非稅收入增量， 省均不再集中，除營業(yè)稅外5 個稅種，預計未來五年省財政將少收地方財力300 多億元。同時為了防范縣市熱衷于房地產(chǎn)開發(fā)、濫占耕地等非理性發(fā)展沖動，省級財政加大對資源類稅收的集中力度， 將地方城鎮(zhèn)土地使用稅等四種資源類稅種增量的30 %集中到省級財政。另外為了促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級， 規(guī)定地方增值稅增量的集中比例從20 %調(diào)高到50 %。

　　第三， 2008 年8 月， 省委、省政府在出臺了《關(guān)于調(diào)整分稅制財政管理體制的通知》的同時，出臺了《關(guān)于建立科學發(fā)展評價考核體系的意見》、《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》等5 個指導性政策性文件。在考核導向上， 制定了5 大類28 項科學發(fā)展評價考核體系，建立了引導領導干部牢固樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀的領導干部考核評價機制。

　　( 四) 省直管縣財政體制改革的初步成效

　　省直管縣財政管理體制改革平穩(wěn)運行三年多，進展較為順利， 改革的正面效應初步顯現(xiàn)出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚州、江都、宿遷、沭陽八市縣的調(diào)查，實施效果主要體現(xiàn)在下述方面。

　　1. 縣級財政收支快速增長。從調(diào)查市縣2001 —2006 ，2007 —2008 年度財政總收支、本級一般預算收支、上一級財政集中收入、來自上一級財政的轉(zhuǎn)移支付等的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示： 2007 年后， 直管縣各項財政收支指標的年均增長率呈現(xiàn)兩位數(shù)的高速增長態(tài)勢，財政轉(zhuǎn)移支付也明顯增加，欠發(fā)達縣的財政收入增幅尤為明顯[2 ] 。

　　2.縣級財政留成比例有所增加。實行省直管縣財政體制后，市級財政通過財政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財力的權(quán)限取消了，縣級財政留成比例增加，實力有所增強。根據(jù)“省進市不退”原則， 各市仍繼續(xù)穩(wěn)定市級財政對各縣( 市) 的財政轉(zhuǎn)移支付， 2007 、2008 兩年許多市用于直管縣的補助資金均高于省核定基數(shù)。與此同時， 省對欠發(fā)達的縣地方財政收入增量實行集中與等額獎勵返還政策， 省財政還通過預算內(nèi)專項轉(zhuǎn)移支付方式對包括貸款貼息、星火計劃項目、新產(chǎn)品開發(fā)、技改與創(chuàng)新、節(jié)約能源等各類項目實行補助，為縣級財政創(chuàng)造了增收空間。

　　3. 財政資金運轉(zhuǎn)效率提高。新體制下中央和省對縣的各類資金由省財政直接撥付到縣， 縮短了時間跨度， 減少了轉(zhuǎn)撥程序， 資金運作更加快捷及時，便于縣級財政部門即時根據(jù)國庫資金存量， 測算安排各類支出，加快支出預算的執(zhí)行速度，使縣域經(jīng)濟發(fā)展有了寬松的理財環(huán)境。

　　4.促進縣級財政管理水平提升。實行省直管縣后，縣級財政工作得到了省、市兩級財政的指導和幫助，省里的很多會議、培訓班都直接到縣級， 使縣級更及時、更全面了解各種財政信息，對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。省級財政在預算審查、預算管理、數(shù)據(jù)報送等方面對縣財政要求明顯提高，從而促進了縣級財政管理人員業(yè)務素質(zhì)和工作水平的提高。

　　5. 推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力。“省管縣”作為一個有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　三、江蘇推進省直管縣財政體制改革中存在的主要問題與原因

　　( 一) 主要問題

　　“省直管縣”財政體制改革是一項新型的社會系統(tǒng)工程， 具有多面性和復雜性， 在初期的磨合階段，勢必會出現(xiàn)一些問題與矛盾，需要全面把握，逐步解決。

　　1. 省級財政管理的難度增加

　　“省直管縣”財政體制的實施， 使得省級財政管理權(quán)限空前擴大。省級財政既是財政政策和收支政策的具體制定者，又是財政資金分配決策者，還是預決算的編制者、審批者和資金撥付者，而市級財政則喪失了轄區(qū)財政分配的話語權(quán)。江蘇省級財政需要面對多于地級市四倍多的縣，管理單位數(shù)量劇增，省財政處于“一對多”的博弈中。省級財政管理幅度過寬，管理難度加大，省級財政面臨更嚴重的信息不對稱，行政管理和財政管理不一致帶來市縣之間矛盾增加，提高縣級財政自主權(quán)帶來負效應，進一步加劇政府間競爭等方面[3 ] 。

　　2. 市幫扶縣的積極性削減

　　在新的管理體制下，縣級財政能否正常運轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責任在省級而不在市級。在調(diào)研中，一些縣反映市對縣的支持力度明顯降低，文件規(guī)定的“市對縣補助不變”難以落實， 市縣間橫向協(xié)調(diào)的問題尚待解決完善[2 ] 。此外，“省直管縣”財政體制使得市與縣的關(guān)系也有所疏遠， 市、縣處于“單兵獨戰(zhàn)”的境地，出現(xiàn)市縣之間基礎設施重復建設、小而全、爭搶稅源等問題，如果不通過監(jiān)督管理以及更加長遠的“地方民主治理”， 就可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性。

　　3. 跨區(qū)域公共物品提供困難

　　按照“省直管縣”財政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，取消市集中縣財力的權(quán)利， 這本是為了避免“市刮縣”的行為，但也容易造成涉及跨縣的事業(yè)經(jīng)費支出難以統(tǒng)籌到位。而且，新體制使各級財政處于“獨善其身”的狀態(tài)，市級承擔的區(qū)域性公共管理事務與公共產(chǎn)品供給的成本補償出現(xiàn)困難， 對涉及多個縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、計生服務、科技推廣、水利建設、環(huán)境保護等， 缺乏必要的支持手段。加之， 垂直管理部門的財務管理體制還沒有完全理順， 一些公共產(chǎn)品供給處于財權(quán)與事權(quán)監(jiān)管上的“真空”地帶。

　　4. 事權(quán)與財權(quán)的不對稱

　　根據(jù)《預算法》規(guī)定： 國家實行一級政府一級預算，我國目前共分為五級預算。而實行“省直管縣”后，實際上改變市對縣財政管理權(quán)，與現(xiàn)行法律規(guī)定相矛盾。特別是“省直管縣”財政體制與現(xiàn)行行政管理體制之間的矛盾更加突出。縣級財政體制實行“省直管縣”，但縣級的人事管理、社會事務管理卻歸地市管，必然形成縣級主要領導既要向省政府和省財政跑財力、跑資金、跑項目、跑政策； 又要向地市政府匯報工作，爭取地市政府的理解和支持，縣級領導的工作難度增大。另外，“省直管縣”財政體制與市級行政權(quán)匹配的財政權(quán)錯位， 無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施， 市一級黨委政府的權(quán)威性受到考驗。從市的角度看， 財政不管， 行政管， 有些矛盾難以調(diào)和； 從縣的角度看， 面對兩個“婆婆”， 有些關(guān)系不好處理。

　　( 二) 原因剖析

　　1.過渡階段的體制摩擦

　　由于當前財政“省直管縣”改革是行政管理體制改革的單方突破， 各項配套改革還沒能跟上，“三級政府，兩級財政”的架構(gòu)， 使得行政管理體制與財政管理體制不配套， 造成體制上的摩擦。市級事權(quán)與財權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財權(quán)未能理清， 市、縣的管理關(guān)系不順，是現(xiàn)階段“省直管縣”財政體制改革中最大的問題。

　　2.既得利益集團的存在

　　“省直管縣”財政體制改革是對地方各級政府之間利益的重新分配過程。其中， 地級市是完全的利益流出方，缺乏改革的積極性和主動性，很多市都減少對縣的財政支持， 一些原本計劃設立在縣的工業(yè)項目也改在市區(qū)。為了減少改革的實施成本和摩擦成本，江蘇此次改革也遵循了“保存量、動增量”的思路。但這種既得利益的客觀性并不意味著合理性，隨著時間的發(fā)展， 這反而進一步增加了既得利益的剛性和改革取得突破性進展的難度。

　　3. 管理層次與幅度的矛盾

　　“扁平化”是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢，“省直管縣”體制改革的宗旨也是要通過減少管理層次，實現(xiàn)政府層級扁平化，從而達到降低行政管理成本、提高管理效率的目的[ 4 - 5 ] 。但是， 在目前的“省直管縣”體制中，存在著省、市、縣三級管理層次的重疊以及管理責任不清等問題， 使得改革僅僅只在形式上減少了管理層級，在功能上的“扁平化”還沒有完全發(fā)揮出來。當前單方面增加省級政府的管理幅度，勢必會給省級財政增加工作難度。

　　四、深入推進江蘇省直管縣財政體制改革的政策建議

　　目前財政體制下出現(xiàn)的一些問題， 表面上看屬財政問題，其實與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌和管理體制配套改革不到位有著直接關(guān)系。我國現(xiàn)行的整個行政管理框架及行政資源的配置都是在“省—市—縣”體制中形成的，財政“省直管縣”制度依然運行在“省—市—縣”主體制之上， 由于改革的漸進性， 當前這種雙重的管理制度還將并行很長的一段時間， 這是進一步完善財政“省直管縣”制度改革的大背景， 本課題對策建議的提出也是基于這一背景， 使得建議更符合實際、更有針對性。

　　1.進一步轉(zhuǎn)變政府職能， 明確省、市、縣政府間的職責權(quán)限

　　從發(fā)展型、建設型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變， 是政治體制改革的一個目標， 也是完善社會主義市場經(jīng)濟的要求，同時還是徹底解決上述兩種制度摩擦的根本。在推行省管縣體制， 擴大縣級政府的經(jīng)濟管理職權(quán)的同時， 必須按照市場經(jīng)濟體制和科學發(fā)展觀的要求推進政府職能的調(diào)整， 通過完善相應的制度約束機制真正使縣級政府承擔的公共職責落到實處[ 6 ] 。上級政府不能在擴權(quán)的同時把額外的職責強加于縣級政府， 以免造成縣級政府的事權(quán)過重和行為扭曲。

　　實行“省直管縣”財政體制之前， 市級財政擁有集中轄縣財力的權(quán)力， 為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展各項管理事務提供了財力支持，“省直管縣”改革承認了省轄市對縣經(jīng)協(xié)商后確認的集中基數(shù)( 以2005 財年為基年) ，以后對縣級財政的增量部分不再集中。省轄市對轄縣的集中基數(shù)成為省轄市需承擔提供大市范圍區(qū)域性公共品和轄縣部分項目的配套支出的財力基礎，但由于其他各項社會事業(yè)改革的滯后，導致省級機構(gòu)不時地增加省轄市履行區(qū)域性的服務事項，隨著時間的推移及物價指數(shù)的上漲， 集中基數(shù)一成不變肯定是不科學的。

　　必須對當前省、市、縣政府間在行政管理、社會事務管理等方面的事權(quán)進行科學、合理的劃分，相應地確定財權(quán)，使省、市、縣之間財政的利益得到保障。還需要進一步界定明確， 類似縣市區(qū)域內(nèi)的義務教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等基本公共服務， 涉及跨市轄縣域的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設、環(huán)境保護等支出責任加以明晰。我們認為市對轄縣的財政集中基數(shù)， 作為改革后地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付基礎，有其存在的價值，關(guān)鍵是要科學量化它，盡量讓雙方都覺得比較公平。

　　2.加強分類指導，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　江蘇52 個縣( 市) ，既有20 多個全國百強縣，也有32 個省級財政轉(zhuǎn)移支付縣， 后者還包括11 個省級扶貧攻堅縣?？傮w上看， 從南到北， 市與市、縣與縣、市與縣之間差距很大，很難用蘇南、蘇中、蘇北三大分類來概括。從宏觀的視角來看， 鑒于各調(diào)研縣市對蘇南、蘇中、蘇北三大片區(qū)化管理弊端較為一致的共識， 建議實行以13 地市為單元的小片區(qū)化管理，或者以蘇錫常、寧鎮(zhèn)揚、通泰、蘇北四大片區(qū)管理，這樣能和現(xiàn)行的行政管理體制以及經(jīng)濟發(fā)展階段相一致，區(qū)域性政策的特征會更明顯。從精細化管理的視角來看， 在現(xiàn)有的技術(shù)條件下加強分類指導，必須建立一個動態(tài)的指標體系，它要綜合考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展水平、縣市人均財力、經(jīng)濟資源稟賦發(fā)展的潛力、在經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護中充任的角色等主要因素的影響， 對不同的縣市實行個性化的動態(tài)管理， 這應是政府財政精細化管理追求的目標，但在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。

　　建立實現(xiàn)省域公共服務均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)分類指導的重要手段。我們認為當前的重點在于： ( 1) 進一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付資金的力度，精簡繁雜的專項撥款項目，壓縮專項撥款規(guī)模， 減少專項撥款項目設立的隨意性和盲目性，這樣能夠發(fā)揮縣級財政的信息優(yōu)勢、加大地方的調(diào)控靈活性， 便于地方政府集中財力辦大事，更能充分發(fā)揮財政資金的使用效率，從而能夠有重點地推動縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。( 2 ) 增加轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展是多維度的， 因此也就決定了轉(zhuǎn)移支付的多樣性， 但當前全省轉(zhuǎn)移支付制度過多地體現(xiàn)在保蘇北地區(qū)的吃飯上， 而對其他方面顧及不多。建議轉(zhuǎn)移支付按區(qū)域的功能設立，如支持經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付、保護環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、保民生的轉(zhuǎn)移支付、?；具\轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付等。( 3) 進一步完善轉(zhuǎn)移支付的分配辦法。按財政精細化管理的要求， 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，更加科學、合理地確定分配因素及其權(quán)重，減少分配中的人為因素，體現(xiàn)客觀公正的原則。推進轉(zhuǎn)移支付制度法制化建設， 使規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設有法可依。( 4 ) 加大對省脫貧攻堅重點縣財力性轉(zhuǎn)移支付力度。雖然從2008年開始省按照新體制對省脫貧攻堅重點縣給予標準支出財力缺口補助， 但未能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財政困難，縣鄉(xiāng)兩級財政收支缺口仍然較大，縣鄉(xiāng)財政為了保證預算平衡， 每年都從預算外調(diào)入一定的資金到預算內(nèi)，形成“預算內(nèi)平衡， 預算外赤字”的現(xiàn)象。對縣級的項目配套資金要適當?shù)臏p少， 這樣能夠改變財力不寬裕的縣級在爭取項目時進退兩難的局面，使縣級財政發(fā)揮最大效用。

　　3.深化分稅制財政管理體制改革

　　2008 年分稅制改革基本還是沿用“存量不變、增量調(diào)整”的基數(shù)法，由于人均財力受到非主觀努力成分影響，僅僅改變增量難以較大改善縣域稅基規(guī)模。部分調(diào)研縣市建議實行與事權(quán)相匹配的稅收屬地原則，按區(qū)域收入情況確定財力和測算共享稅分成比例，實行不同地區(qū)不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例，根據(jù)界定的事權(quán)、區(qū)域財力等因素決定，做到不僅在增量上分成也在存量上做徹底的調(diào)整。

　　4. 允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財政管理關(guān)系

　　經(jīng)過多年的發(fā)展， 江蘇的許多地級市已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)交通、文化、信息、物流、金融、投資中心， 即使在行政隸屬關(guān)系上使鄰縣與之脫離關(guān)系， 但是在經(jīng)濟關(guān)系上的相互依賴卻難以割舍。因此，進行“省直管縣”改革決不應將市同縣鄉(xiāng)割裂開來，而是應充分尊重市與縣之間既有的互動關(guān)系， 以提高區(qū)域的整體競爭力。實施省管縣財政體制后， 確立了省—市、省—縣之間財政管理關(guān)系， 但這并不排斥縣—縣、市—縣之間發(fā)生經(jīng)濟社會之間業(yè)務聯(lián)系，由于省財政部門管理對象擴張帶來的工作量大增， 不可能對區(qū)域性事務管理面面俱到， 允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財政管理關(guān)系， 有利于推進區(qū)域間的經(jīng)濟社會事務合作，有利于繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行“市管縣”的體制優(yōu)勢。但在當前的財政管理關(guān)系下， 這種關(guān)系非主流，受到體制和人為的限制。

　　5.加強對市縣的管理與監(jiān)督

　　在省直管縣財政體制得以建立與實施后， 必須加快硬件、軟件、人員技能培訓方面力度與進程， 加快“金財工程”建設進度， 以便在較短的時間內(nèi)提高省與市縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。財政部門要強化專職監(jiān)督機構(gòu)的職能，創(chuàng)造必要條件，確保監(jiān)督的相對獨立性。財政監(jiān)督工作要積極適應財政體制改革的客觀需要， 充分發(fā)揮財政部門作為政府財政資金專門管理機構(gòu)具備對財政資金運行進行全程監(jiān)控的優(yōu)勢，逐步形成監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合涵蓋財政收支全過程的財政監(jiān)督工作格局。積極探索、制定切實可行的監(jiān)督標準，并采用先進的現(xiàn)代信息技術(shù)，建立靈敏的財政監(jiān)督信息支持系統(tǒng)和監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)。

　　6. 對推進“省直管縣”制度改革的建議

　　財政“省直管縣”制度改革是“省直管縣”制度改革的一部分，同時又對“省直管縣”制度改革推出了進一步的內(nèi)在要求： ( 1 ) 實行全方位“省直管縣”體制改革試點。實行“省直管縣”體制改革， 減少政府層級，不斷強化和完善縣級政府功能是未來政府改革的大方向[7 ] 。“省直管縣”財政管理體制改革， 僅僅是“省直管縣”體制改革的第一步， 為進一步促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，建議省委、省政府可以選擇經(jīng)濟較發(fā)達的縣市，實行“省直管縣”體制試點，給縣級政府充分的經(jīng)濟社會事務管理權(quán)限， 使縣級政府享受與現(xiàn)行省轄市相同的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)。( 2) 實行對重要的區(qū)域中心城市的扶持政策。財政“省直管縣”對縣是放權(quán)，但卻壓縮省轄市的財政管理權(quán)限，省轄市缺乏了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的財力支持， 在國內(nèi)興起的諸多城市群組團、區(qū)域組團發(fā)展熱潮、上海建設“兩個中心”的大背景下， 擔心區(qū)域整體競爭的優(yōu)勢不復存在，進而影響全省的競爭力。例如，從支持蘇州市繼續(xù)率先發(fā)展，進一步提升區(qū)域整體競爭實力的角度出發(fā)，給予蘇州必要的扶持政策。