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　　為了減少行政層級(jí)，提高行政效能，四川省先后在2007年7月和2009年3月，分兩批次對(duì)全省59個(gè)縣(其中，第一批27個(gè)、第二批32個(gè))進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革試點(diǎn)。從陸續(xù)試點(diǎn)兩年多的情況來(lái)看，各試點(diǎn)縣在各級(jí)黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各部門的積極配合下，各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)快速推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)取得了較大的發(fā)展，尤其是各縣想大事、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，主動(dòng)規(guī)劃、自主發(fā)展的意識(shí)大大增強(qiáng)，一些擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)過(guò)程中也反映出一些不容忽視的問(wèn)題。為了進(jìn)一步摸清情況，我們?cè)趯?duì)面上情況進(jìn)行了解的基礎(chǔ)上，選取比較有代表性的第一批試點(diǎn)丘陵大縣——閬中和第二批試點(diǎn)山地縣——蒼溪進(jìn)行典型調(diào)查，并實(shí)地走訪了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項(xiàng)目，通過(guò)解剖麻雀的方式，將四川省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革所取得的成效和逐步顯現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析探討并提出對(duì)策建議。

　　一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革取得的成效

　　總體上講，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革為各試點(diǎn)縣帶來(lái)了更寬松優(yōu)越的政策環(huán)境，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新契機(jī)，受到擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣的普遍歡迎。2009年初，省財(cái)政廳對(duì)首批試點(diǎn)27個(gè)縣的一份專題評(píng)估報(bào)告顯示：預(yù)計(jì)到2010年，有20個(gè)縣能夠全面完成省委、省政府確定的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣發(fā)展目標(biāo)，即：預(yù)計(jì)規(guī)模以上工業(yè)增加值、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值、財(cái)政總收入增幅高于全省縣級(jí)平均增幅，并在2006年的基礎(chǔ)上翻一番。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣所帶來(lái)的成效顯著，主要體現(xiàn)在：

　　(一)政府運(yùn)行效率明顯提高。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣(市)試點(diǎn)改革賦予試點(diǎn)縣(市)級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限后，減少了行政管理的中間層級(jí)，省與縣之間在政策、管理、資金等方面的對(duì)接更為暢通、直接，政府運(yùn)行效率明顯提高。一是縮短了工作時(shí)間，加快了運(yùn)行速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省與縣政府間公文上傳和下達(dá)正常完成時(shí)間由原來(lái)一般15天減少到最多7天。財(cái)政資金調(diào)度省直接撥付到試點(diǎn)縣后，由原來(lái)至少3天減少到1天。二是簡(jiǎn)化了審批程序，減少了審批環(huán)節(jié)。如國(guó)道、省道50公里以下新建、改建項(xiàng)目，外商投資1億美元以下鼓勵(lì)類、允許類和總投資5000萬(wàn)美元以下的限制類項(xiàng)目，現(xiàn)在均由試點(diǎn)縣審批，多數(shù)備案項(xiàng)目由試點(diǎn)縣直接備案。需上報(bào)省批準(zhǔn)的項(xiàng)目也都采用直報(bào)省的方式。在用地規(guī)劃、建設(shè)用地、土地開發(fā)整理審批方面，減少了原管理中由所在市(州)政府審批的環(huán)節(jié)，提高了土地管理和審批效率。閬中市抓住試點(diǎn)契機(jī)，進(jìn)一步深化了行政審批制度改革，對(duì)重大投資項(xiàng)目實(shí)行了“一站式”辦結(jié)，一費(fèi)制收費(fèi)。對(duì)用地預(yù)審、投資項(xiàng)目落地、房產(chǎn)證辦理等涉及部門和環(huán)節(jié)較多、辦理時(shí)間較長(zhǎng)的審批項(xiàng)目則實(shí)行并聯(lián)審批。加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，對(duì)16個(gè)市級(jí)部門和水電氣三家國(guó)有企業(yè)的236項(xiàng)行政審批事項(xiàng)在政務(wù)服務(wù)中心集中統(tǒng)一辦理，涉及的62項(xiàng)收費(fèi)則在政務(wù)服務(wù)中心的金融窗口統(tǒng)一交納，極大地方便了服務(wù)對(duì)象。三是改善了管理水平，提升了行政效能。為了適應(yīng)新的管理機(jī)制和工作要求，各試點(diǎn)縣比照省級(jí)部門的工作規(guī)范，完善了相關(guān)工作制度和辦事流程，管理趨于規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。閬中積極推行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制、責(zé)任追究制、限時(shí)辦結(jié)制”，改善機(jī)關(guān)作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)；蒼溪財(cái)政局編印了《擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣財(cái)政省直管資料匯編》，并根據(jù)財(cái)政廳的各項(xiàng)工作規(guī)程，制定了公文、預(yù)算指標(biāo)、國(guó)庫(kù)資金撥付等管理制度，管理基礎(chǔ)工作進(jìn)一步得以規(guī)范。

　　(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革創(chuàng)造了縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的新機(jī)制，各縣抓住這一歷史機(jī)遇，重新審視縣情，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略研究，謀篇布局縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。一是制訂發(fā)展規(guī)劃，突出優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。各試點(diǎn)縣根據(jù)省政府制定的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化自身原定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，制定了分年發(fā)展規(guī)劃和增長(zhǎng)進(jìn)度目標(biāo)。并結(jié)合自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)，制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。閬中市圍繞“建設(shè)中國(guó)西部最具吸引力的旅游城市”奮斗目標(biāo)，依托“古城”旅游資源，以創(chuàng)建AAAA級(jí)為契機(jī)，著力打造精品旅游景區(qū)，以古城為核心，以風(fēng)水文化和科舉文化為特色的精品景區(qū)基本形成。2007、2008兩年，游客數(shù)量和旅游收入，年均增速分別為15％、24％，2009年預(yù)計(jì)達(dá)30％。蒼溪縣在深入分析縣情的基礎(chǔ)上，抓住天然氣資源優(yōu)勢(shì)，提出加快特色資源轉(zhuǎn)化，以開發(fā)低碳清潔能源為突破口，建立資源生態(tài)循環(huán)利用的低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展思路。二是改善投資環(huán)境，加快招商引資步伐。隨著經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放，規(guī)劃、土地等擴(kuò)權(quán)政策的實(shí)施，試點(diǎn)縣更好的投資環(huán)境、更高的辦事效率，成為其在招商引資時(shí)對(duì)企業(yè)的重要吸引力。各縣緊緊抓住當(dāng)前國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，加速工業(yè)園區(qū)建設(shè)，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引進(jìn)項(xiàng)目、資金、技術(shù)和人才，開展境內(nèi)外交流與合作，積極拓展更大的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)了招商引資的新突破。閬中市成立了工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)及辦公室，3年累計(jì)安排9000多萬(wàn)元，建成3平方公里的工業(yè)集中區(qū)，設(shè)立1000萬(wàn)元工業(yè)發(fā)展基金，推進(jìn)工業(yè)技改擴(kuò)能步伐，全市已基本形成食品加工、醫(yī)藥化工、絲綢紡織和水電能源4大工業(yè)板塊，規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到37戶。蒼溪縣利用九龍山區(qū)塊、龍崗西區(qū)塊、元壩區(qū)塊天然氣勘探開發(fā)取得的重大發(fā)現(xiàn)，依托水能氣能 “兩輪”驅(qū)動(dòng)，建設(shè)清潔能源化工基地。廣元市天然氣綜合利用園區(qū)在蒼溪首批入駐2家企業(yè)、3.8億元投資的3個(gè)項(xiàng)目正在奠基開工；投資165億元的亭子口水利樞紐、投資10億元的蒼溪航電兩大工程加快推進(jìn)，東河水電六級(jí)開發(fā)，梨苑灘、蜂子巖水電站已建成發(fā)電，其余四級(jí)正加快建設(shè)，清潔能源開發(fā)利用的井噴效應(yīng)日益凸現(xiàn)。三是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，不斷增強(qiáng)發(fā)展后勁。各試點(diǎn)縣充分利用“項(xiàng)目直接申報(bào)”有利于依靠項(xiàng)目培育新興產(chǎn)業(yè)、“用地直接申報(bào)”有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“資質(zhì)直接認(rèn)證”和“部分價(jià)格管理權(quán)限下放”有利于優(yōu)化環(huán)境加強(qiáng)招商引資的政策優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持項(xiàng)目帶動(dòng)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從外延到內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。蒼溪縣將低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念全面推廣到除清潔能源化工發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)上，如，文化旅游產(chǎn)業(yè)上，突出抓好“紅、綠、藍(lán)”三色旅游，催生“嘉陵第一庭院”，力爭(zhēng)做優(yōu)以紅軍渡—西武當(dāng)山國(guó)家AAAA級(jí)景區(qū)(紅)、梨博園國(guó)家AAA級(jí)景區(qū)(綠)為龍頭的生態(tài)旅游業(yè)，建成嘉陵江流域生態(tài)文化旅游(藍(lán))重要目的地；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上，突出抓好“1+3”特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、搞好土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。閬中市牢固樹立“抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，抓項(xiàng)目就是抓落實(shí)”的理念，大力實(shí)施項(xiàng)目推動(dòng)戰(zhàn)略。2008年，圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施、城建環(huán)保、文教衛(wèi)生、旅游發(fā)展等方面實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目55個(gè)，2009年又確立了60個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，上半年已有20個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目全面完成。同時(shí)，以公路建設(shè)為突破口，不斷繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。2007-2009年，全市完成公路建設(shè)總投資近10億元，通油路水泥路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由兩年前的22個(gè)達(dá)到今年的49個(gè)，“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路” 的目標(biāo)提前3年實(shí)現(xiàn)；公路的發(fā)展引領(lǐng)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，閬中市借勢(shì)提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，傾力打造川東北牛肉、生姜、中藥材三個(gè)“第一市”，推進(jìn)桑蠶“百萬(wàn)工程”，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)釋放的活力帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。蒼溪縣2009年1-9月全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(GDP)40.18 億元，同比增長(zhǎng)12.7％，GDP增速躍居全市第4位，在遭受地震重創(chuàng)、金融危機(jī)影響的情況下，比上年同期回升6.2個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭；完成地方財(cái)政一般預(yù)算收入8322萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)57.43％；完成民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值19.12億元，同比增長(zhǎng)14.5％；完成工業(yè)增加值5.81億元，同比增長(zhǎng)22.1％，其中規(guī)模以上工業(yè)增加值完成4.41億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)現(xiàn)8154元，增長(zhǎng)13.2％；農(nóng)民人均現(xiàn)金收入實(shí)現(xiàn)2719元，增長(zhǎng) 15.4％。閬中市政府把擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣作為新的起點(diǎn)，務(wù)實(shí)苦干，2007年實(shí)現(xiàn)GDP60億元，固定資產(chǎn)投資30億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額22億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入1.57億元，同比分別增長(zhǎng)14.2％、2.7％、18.1％、44.7％。2008年實(shí)現(xiàn)GDP71億元，固定資產(chǎn)投資41億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額26億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入1.84億元，同比分別增長(zhǎng)18.3％、36.7％、18.2％、17.2％。2009年實(shí)現(xiàn)GDP82.8億元，固定資產(chǎn)投資71.1億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額31.7億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入2.37億元，同比分別增長(zhǎng)17.1％、73.9％、22％、 28.8％。

　　(三)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量明顯改善。

　　1.財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)。

　　2008年，若剔除重災(zāi)縣(市)，其余20個(gè)非重災(zāi)試點(diǎn)縣財(cái)政一般預(yù)算總收入完成104.96億元，增長(zhǎng)28.68％；地方財(cái)政一般預(yù)算收入完成50.12億元，增長(zhǎng)27.28％；稅收收入完成31.76億元，增長(zhǎng)29.73％，上述三項(xiàng)指標(biāo)中除財(cái)政一般預(yù)算總收入增幅比全省非試點(diǎn)縣增幅低2.17個(gè)百分點(diǎn)外，地方財(cái)政一般預(yù)算收入、稅收收入分別比全省非試點(diǎn)縣增幅高6.78個(gè)百分點(diǎn)和6.7個(gè)百分點(diǎn)。

　　閬中市2008年全市財(cái)政一般預(yù)算總收入實(shí)現(xiàn)21億元，比2006年增加 14億元。2009年1—9月，蒼溪縣一般預(yù)算收入則比上年同期增長(zhǎng)54.73％。

　　與此同時(shí)，各試點(diǎn)縣的可用財(cái)力也大幅增長(zhǎng)。2008 年，中央和省財(cái)政對(duì)27個(gè)試點(diǎn)縣各項(xiàng)財(cái)力性補(bǔ)助預(yù)計(jì)154.34億元，增長(zhǎng)20.01％；人均財(cái)力預(yù)計(jì)由2007年的3.63萬(wàn)元增加至4.2萬(wàn)元，增長(zhǎng) 15.7％；2008年27個(gè)試點(diǎn)縣的專項(xiàng)補(bǔ)助收入達(dá)到184.91億元，增長(zhǎng)121.29％，比全省非試點(diǎn)縣(含重災(zāi)縣)增長(zhǎng)水平高3.82個(gè)百分點(diǎn)。

　　2. 公共財(cái)政保障能力顯著提高。

　　實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)后，厘清了困擾縣級(jí)財(cái)政多年的體制性障礙，省以下財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范。同時(shí)，省財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣實(shí)行上劃資金比例留解，專項(xiàng)資金調(diào)度由省直接撥付到試點(diǎn)縣，減少了市級(jí)中間環(huán)節(jié)，緩解了試點(diǎn)縣財(cái)政資金壓力，提高了試點(diǎn)縣財(cái)政資金運(yùn)行效率。

　　2008 年，27個(gè)試點(diǎn)縣一般預(yù)算支出387.24億元，增長(zhǎng)114.23％。支出增幅較大的主要原因是抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建投入大。若剔除災(zāi)后恢復(fù)重建支出，一般預(yù)算支出同口徑比上年增長(zhǎng)44.98％。其中：27個(gè)試點(diǎn)縣用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、農(nóng)林水、科技、文化體育等民生支出達(dá)264.22億元，增長(zhǎng)55.31％，占一般預(yù)算支出的比重達(dá)到68.23％，比2007年提高4.54個(gè)百分點(diǎn)，試點(diǎn)縣的公共服務(wù)保障水平得到提高；保運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出分別達(dá)到62.96億元和47.59億元，占財(cái)政一般預(yù)算支出的比重分別為16.26％和12.29％，與2007年相比，保運(yùn)轉(zhuǎn)的支出比重下降了 3.87個(gè)百分點(diǎn)，支出結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化合理。

　　閬中市把保障公共財(cái)政支出著力點(diǎn)放在3個(gè)方面：一是實(shí)施惠民政策。本級(jí)財(cái)政在全面兌現(xiàn)各項(xiàng)惠民政策的基礎(chǔ)上又利用多余財(cái)力認(rèn)真實(shí)施了8大民生工程，切實(shí)解決老百姓就業(yè)、醫(yī)療、安居、社保等方面的實(shí)際困難。二是發(fā)展社會(huì)事業(yè)。調(diào)整優(yōu)化教育布局，整合醫(yī)衛(wèi)資源，抓好計(jì)劃生育工作。截至2008年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)94％，廣播電視村通達(dá)率100％。三是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。切實(shí)解決和妥善處理了水電工程淹沒(méi)、土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制中存在的許多突出問(wèn)題，還利用本級(jí)財(cái)政3年來(lái)的結(jié)余資金2.2億元消赤減債，重塑政府公信力。蒼溪縣圍繞災(zāi)后重建保民生促發(fā)展，城鎮(zhèn)住房災(zāi)后重建在建1038戶，竣工725戶，占目標(biāo)任務(wù)1737戶的41.74％；已竣工災(zāi)后重建醫(yī)療機(jī)構(gòu)27個(gè)，占目標(biāo)任務(wù)49個(gè)的 55.1％。

　　3.財(cái)政管理更加規(guī)范。

　　從管理體制來(lái)講，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣使縣與省直接對(duì)話，試點(diǎn)縣縣級(jí)財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付由省核定，省級(jí)財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣財(cái)政的政策支持、資金補(bǔ)助能夠及時(shí)落實(shí)到位，不僅減少了市級(jí)的再分配環(huán)節(jié)，并且明顯縮短資金的在途時(shí)間，使財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力度明顯加強(qiáng)，透明度大大增加，為財(cái)政工作規(guī)范化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。從工作規(guī)范來(lái)講，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革中，省級(jí)相關(guān)部門改進(jìn)管理方法，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，確保試點(diǎn)縣履職需要。如省財(cái)政廳2007年以來(lái)共組織了7期業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，培訓(xùn)財(cái)政干部達(dá)500多人次，提高了干部素質(zhì)。縣局與省財(cái)政廳相關(guān)處室的業(yè)務(wù)對(duì)接也使各縣必須根據(jù)省級(jí)管理制度，建立一系列科學(xué)、規(guī)范的管理機(jī)制，以適應(yīng)財(cái)政管理統(tǒng)一和規(guī)范的要求。蒼溪縣編寫了專門的工作指南，明確辦事流程；閬中市出臺(tái)《影響機(jī)關(guān)效能行為的暫行辦法》加大行政效能監(jiān)察力度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

　　二、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作存在的問(wèn)題

　　(一)擴(kuò)權(quán)不夠充分，各職能部門出臺(tái)改革具體實(shí)施方案的進(jìn)度不一。

　　一是擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不樂(lè)觀。一般來(lái)講，到位、半到位及蜻蜓點(diǎn)水式各占1/3。部分試點(diǎn)縣官員將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”形象比喻為“一喜一愣一驚”，即看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結(jié)果心里一驚。有些地方雖放了權(quán)，但提出許多附加條件，縣里還是解決不了問(wèn)題，等于沒(méi)有放權(quán)。按照四川省人民政府《關(guān)于開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》(川府發(fā)[2007]58號(hào))的文件精神，擴(kuò)權(quán)后賦予試點(diǎn)縣計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政審計(jì)直接管理等8個(gè)方面56項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。目前雖然有大部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限已經(jīng)落實(shí)，但仍有部分急需下放的權(quán)限未全部落實(shí)到位，如應(yīng)由縣(市)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)辦理的從事普通道路貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)和一、二、三級(jí)大件運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)以及縣(市)級(jí)行政區(qū)域內(nèi)道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的行政許可就未得到落實(shí)。

　　二是垂直管理部門的擴(kuò)權(quán)政策定位模糊且制定具體實(shí)施方案的進(jìn)度不一。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響。四川省委省政府的改革方案出臺(tái)后，一方面需要由省到市，再由市到縣區(qū)各級(jí)政府層層傳達(dá)動(dòng)員，另一方面還需各個(gè)職能部門自上而下地出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和操作程序加以貫徹落實(shí)。由于管理體制的原因，省各相關(guān)職能部門在各自獨(dú)立的行政管理體制和管理方式的背景下出現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)政策定位模糊且制定具體實(shí)施方案的進(jìn)度不一的現(xiàn)象，使得試點(diǎn)縣出現(xiàn)部分工作陷于“仍需市級(jí)部門審批或辦理的事項(xiàng)市級(jí)部門不受理，縣級(jí)部門又無(wú)權(quán)辦理”的尷尬局面，既增大了擴(kuò)權(quán)縣項(xiàng)目申報(bào)的成本，又失去了市對(duì)縣的支持。而試點(diǎn)縣的擴(kuò)權(quán)政策效果也因此大打折扣，例如擴(kuò)權(quán)縣(市)在項(xiàng)目審批中擁有了更大的自主權(quán)后，項(xiàng)目數(shù)量和對(duì)資金的需求隨之增大，但金融部門卻并未將相應(yīng)權(quán)限下放到試點(diǎn)縣(市)，從而導(dǎo)致縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)自主支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套作用無(wú)法發(fā)揮。

　　(二)試點(diǎn)縣的發(fā)展面臨較大壓力。

　　試點(diǎn)縣的發(fā)展壓力來(lái)自三個(gè)方面。一是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)后，試點(diǎn)縣(市)與所轄市的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系發(fā)生了變化，這必然使省轄市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣(市)的支持力度減弱。一些市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，出現(xiàn)與擴(kuò)權(quán)縣“爭(zhēng)收”的情況，甚至是“弱縣強(qiáng)區(qū)”的趨向。比如對(duì)于一些已經(jīng)審批的項(xiàng)目，省里的資金到位了，但要求市配套的部分卻沒(méi)有到位；一些新項(xiàng)目被轉(zhuǎn)移到區(qū)上。這無(wú)疑給試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)阻礙。二是磨合期試點(diǎn)縣的行政運(yùn)行成本和協(xié)調(diào)工作量大量增加。一方面，擴(kuò)權(quán)后，擴(kuò)權(quán)縣(市)由“一個(gè)婆家”變成“兩個(gè)婆家”，事實(shí)上，擴(kuò)權(quán)后部分縣(市)與原來(lái)隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與所轄市的矛盾，為了創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，試點(diǎn)縣處于兩難的境地，既要積極主動(dòng)地在省級(jí)各部門擁有話語(yǔ)權(quán)，又要維護(hù)與市級(jí)的關(guān)系，增加了大量的協(xié)調(diào)工作。另一方面，跑省里請(qǐng)示匯報(bào)、開會(huì)學(xué)習(xí)的次數(shù)增多，省上一些業(yè)務(wù)部門的相關(guān)處室也經(jīng)常開會(huì)，交通差旅等費(fèi)用大大增加，交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)尤為突出，為了方便與省級(jí)部門的聯(lián)系與溝通，不少縣在成都設(shè)聯(lián)絡(luò)站或辦事機(jī)構(gòu)，還有一些試點(diǎn)縣主動(dòng)派干部到省對(duì)口部門“上掛”鍛煉，凡此種種均增加了日常工作經(jīng)費(fèi)開支。三是試點(diǎn)縣(市)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況將被考核，能否繼續(xù)獲得松綁放權(quán)的各種鼓勵(lì)和優(yōu)惠將以試點(diǎn)期間的成績(jī)單為考核依據(jù)，為謀求發(fā)展的高要求自然也增大了試點(diǎn)縣(市)的工作壓力。尤其是對(duì)于資源相對(duì)匱乏的地區(qū)來(lái)說(shuō)，面對(duì)省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣目標(biāo)考核的艱巨任務(wù)，工作壓力空前增大。同時(shí)，省對(duì)試點(diǎn)縣中欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有區(qū)別對(duì)待，轉(zhuǎn)移支付雖有所增加，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏少的格局仍使地區(qū)發(fā)展面臨資金瓶頸。

　　(三)后續(xù)綜合配套政策未跟上。

　　1.市縣管理體制有待理順。

　　擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)后，除部分事權(quán)直接下放到縣以外，其他的人事管理權(quán)和絕大部分事權(quán)仍實(shí)行省直管市、市管縣體制，從而出現(xiàn)了人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)管理不一致的問(wèn)題，產(chǎn)生摩擦。同時(shí)，市通過(guò)行政手段強(qiáng)制要求試點(diǎn)縣負(fù)責(zé)本應(yīng)由市級(jí)自行承擔(dān)的如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)支出，加重了試點(diǎn)縣的財(cái)政支出壓力，并造成試點(diǎn)縣的舉債行為不能得到有效控制。

　　2.后續(xù)支持政策跟進(jìn)不夠。

　　首先，部分?jǐn)U權(quán)縣與省對(duì)接后，縣級(jí)政府的工作能力、工作機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)未能及時(shí)跟上，影響了部分職權(quán)的有效運(yùn)行。過(guò)去長(zhǎng)期的省、市管轄使得縣級(jí)政府各部門養(yǎng)成了較強(qiáng)的依賴性和被動(dòng)性，行政決策很大程度上是對(duì)上級(jí)的服從和執(zhí)行，對(duì)本轄區(qū)的管理缺乏創(chuàng)造性，干部隊(duì)伍在思想觀念、思維方式、政策水平和業(yè)務(wù)能力等方面也存在明顯差距，專業(yè)人才也很缺乏。其次，省級(jí)工作部門的工作量和難度均有所加大。四川省各部門由過(guò)去僅面對(duì)21個(gè)市州到如今新增加的59個(gè)試點(diǎn)縣，工作壓力明顯加大。而行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣性使得縣域經(jīng)濟(jì)情況更加復(fù)雜，加之信息的不對(duì)稱性更給省級(jí)部門掌握縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r帶來(lái)困難。

　　(四)年度目標(biāo)任務(wù)考核交叉重復(fù)、動(dòng)態(tài)分類考核有待細(xì)化。

　　省、市政府和有關(guān)部門都在對(duì)試點(diǎn)縣下達(dá)年度目標(biāo)任務(wù)考核指標(biāo)，而要求卻不完全一致，從而給試點(diǎn)縣的具體工作形成難題。與此同時(shí)，對(duì)試點(diǎn)縣實(shí)行的“動(dòng)態(tài)管理、分類考核”辦法，未能充分體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待的原則，且考核辦法也不夠細(xì)化，操作性不強(qiáng)，亟須相應(yīng)完善和調(diào)整，使考核的結(jié)果成為試點(diǎn)縣了解和發(fā)現(xiàn)自身尋求發(fā)展過(guò)程中所存在差距的工具。

　　三、推進(jìn)改革的對(duì)策建議

　　(一)明確設(shè)定各級(jí)政府職能，使改革按制度有序推進(jìn)。

　　目前，省直管縣改革中存在的擴(kuò)權(quán)縣(市)與省、市對(duì)接不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策掌握不夠，用得不足不活等問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策實(shí)施細(xì)則所致。中央、省級(jí)政府應(yīng)該在原有探索和劃分中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)漸進(jìn)式改革的原則，出臺(tái)具體的法律法規(guī)和政策文件將中央、省、縣政府的職能界定明確，明確哪些權(quán)力市縣所有，哪些市縣共享，謹(jǐn)防市縣爭(zhēng)利、爭(zhēng)權(quán)而推諉責(zé)任的情況發(fā)生；把大省縮小、小縣擴(kuò)大，逐步調(diào)整省縣規(guī)模，實(shí)行市縣分治的制度；改革單項(xiàng)管理體制，如司法體制、金融體制等，堅(jiān)決避免擴(kuò)權(quán)后的政府職能、部門職能與法律、法規(guī)相抵觸。最終實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革規(guī)范、有序地向縱深推進(jìn)。

　　(二)協(xié)調(diào)好市縣級(jí)利益關(guān)系，使財(cái)政改革與行政改革同步。

　　“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的意義已經(jīng)超出“擴(kuò)大縣一級(jí)政府權(quán)力”本身，對(duì)于市縣公共權(quán)力的重新分配正是尋求行政架構(gòu)改革的重大突破口。因而明確省、市、縣三級(jí)政府的定位，理順省、市、縣三級(jí)政府的關(guān)系，尤其是市縣級(jí)政府的利益關(guān)系是省一級(jí)政府單位今后工作的重中之重。關(guān)于加強(qiáng)省對(duì)縣級(jí)政府的直接管理，市級(jí)政府目前是必不可少的橋梁，而在壓縮行政層級(jí)的改革中，市級(jí)政府的利益必然受到一定影響，如處理不善，短期內(nèi)很可能引起市的抵觸情緒和市縣的利益之爭(zhēng)。對(duì)此，首先要加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。尤其是使利益輸出的市政府領(lǐng)導(dǎo)曉以利弊，真正關(guān)心、支持“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革”尤為重要。因?yàn)橹挥惺屑?jí)政府?dāng)[正心態(tài)積極參與到改革之中，主動(dòng)進(jìn)行自身調(diào)整，積極協(xié)助省做好省直管縣的各項(xiàng)工作，才能確保改革過(guò)渡的順利完成；只有按照改革要求，集中精力抓本級(jí)發(fā)展，從而履行好帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，才能繼續(xù)發(fā)揮市仍作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)核心的輻射作用。其次，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后，財(cái)政實(shí)行省直管，無(wú)形中使縣財(cái)政越過(guò)市財(cái)政，作為與行政權(quán)匹配的財(cái)政權(quán)的架空無(wú)疑影響了省轄市對(duì)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持的熱情程度。所以必須采取有力措施(如協(xié)調(diào)直管后縣(市)與所轄市之間的利益關(guān)系與工作程序，建立激勵(lì)機(jī)制防止市、縣政府的短期逐利行為)調(diào)動(dòng)市和縣的積極性，做到既不影響中心城市與市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　同樣，作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要主體和此次改革的直接受益者，縣一級(jí)政府應(yīng)該積極把握機(jī)遇，利用政策優(yōu)勢(shì)與上級(jí)的扶持，努力尋求發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，協(xié)助省、市做好改革的銜接與協(xié)調(diào)工作，堅(jiān)決杜絕權(quán)限擴(kuò)大后所出現(xiàn)的管理脫節(jié)與疏漏現(xiàn)象，為推進(jìn)改革的深化與發(fā)展充分發(fā)揮自身的作用。

　　(三)進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)力下放范圍，激活縣級(jí)政府的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　作為單一制國(guó)家，我國(guó)地方政府的權(quán)力由上一級(jí)政府授權(quán)。在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革中，進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)力下放的范圍無(wú)疑會(huì)激發(fā)縣級(jí)政府的發(fā)展?jié)摿?。而這種放權(quán)應(yīng)來(lái)自三個(gè)方面。首先是省級(jí)政府應(yīng)該將能放的大量行政審批權(quán)限直接下放到縣級(jí)行政單位，包括一定的審批權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)。其次是省級(jí)部門應(yīng)該督促市級(jí)部門盡快下放應(yīng)該下放的各種審批權(quán)和收費(fèi)權(quán)。再次是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，使得中央垂直管理部門的下放權(quán)限進(jìn)度相應(yīng)跟進(jìn)。建議從理順各級(jí)政府關(guān)系的角度，出臺(tái)相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則，通過(guò)法定程序做到對(duì)經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)的權(quán)限能放則放，對(duì)于社會(huì)管理事項(xiàng)則區(qū)別對(duì)待，消除試點(diǎn)改革中激發(fā)縣級(jí)政府發(fā)展?jié)摿Φ捏w制性障礙。

　　(四)完善改革過(guò)程中的監(jiān)督管理機(jī)制，發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題的同時(shí)防止權(quán)力被濫用。

　　在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策實(shí)施的過(guò)程中，必須使擴(kuò)權(quán)的自由度在有章可循的激勵(lì)與約束機(jī)制內(nèi)進(jìn)行。第一是建章立制?？茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度將使權(quán)力的監(jiān)督不僅成為權(quán)力生成的源頭，并在權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督時(shí)“有章可循”，而且會(huì)成為權(quán)力制約與監(jiān)督的根本保證，防止權(quán)力被濫用。第二是認(rèn)真落實(shí)問(wèn)責(zé)制度。改革是一個(gè)逐步探索的過(guò)程，隨著改革的展開，問(wèn)題接踵而來(lái)，省政府應(yīng)責(zé)成有關(guān)部門對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行梳理、歸納和解釋，并落實(shí)到省直廳局在劃定的具體時(shí)間內(nèi)逐步進(jìn)行解決，不能解決的要探究其原因，以積極、具體的行動(dòng)回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，履行政府的社會(huì)義務(wù)和法律責(zé)任。

　　(五)改革因地制宜，考核差別對(duì)待。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的首要目標(biāo)是激活縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，所以首先要注重因地制宜。因?yàn)槿「骺h經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境、生產(chǎn)力水平、歷史沿革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特色資源、交通條件、發(fā)展?jié)摿σ约皡^(qū)別的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性、獨(dú)立性和復(fù)雜性，因而省、市政府和有關(guān)部門有必要在全省發(fā)展整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)各縣的特點(diǎn)，制定特別的縣級(jí)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)其成功形成各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。其次，由于各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)不同，因此一方面在對(duì)試點(diǎn)縣改革的有效性進(jìn)行目標(biāo)考核時(shí)應(yīng)建立差異化的標(biāo)準(zhǔn)，使考核具有公平性、科學(xué)性和可操作性；另一方面，試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改革中應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，具有靈活性，對(duì)此，著重體現(xiàn)在擴(kuò)權(quán)的縣(市)不能設(shè)終身制，對(duì)于發(fā)展駕馭能力強(qiáng)的縣(市)應(yīng)予以保留，而對(duì)于改革發(fā)展確認(rèn)無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果的縣(市)應(yīng)取消試點(diǎn)，并另尋科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展路子。

　　(六) 細(xì)化并明確試點(diǎn)縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣不僅為行政體制改革提供了優(yōu)良的制度框架，更應(yīng)為縣鄉(xiāng)財(cái)政的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而細(xì)化并明確試點(diǎn)縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策就是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大力度督促相關(guān)市嚴(yán)格按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)財(cái)政管理體制調(diào)整有關(guān)規(guī)定，細(xì)化并明確新增試點(diǎn)縣財(cái)政收支基數(shù)劃轉(zhuǎn)有關(guān)政策，做好各項(xiàng)財(cái)政基數(shù)調(diào)整劃轉(zhuǎn)工作，確保試點(diǎn)縣利益。出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付方面的專門法律和實(shí)施細(xì)則，為規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付方法提供權(quán)威的指導(dǎo)，以增加試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；減少配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付，使試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)更加趨于合理。