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　　【摘要】：何謂五保戶？法律上的規(guī)定是：五保供養(yǎng)對(duì)象是指符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：1.無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的；2.無勞動(dòng)能力的；3.無生活來源的。

　　農(nóng)村五保供養(yǎng)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的重要內(nèi)容，是社會(huì)保障制度的重要組成部分。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理方式的變化，面臨著許多新情況、新問題，需要采取措施逐步加以解決。

　　最近，我們對(duì)湘潭市農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老情況進(jìn)行一次全面調(diào)查。目的在于深入了解掌握湘潭市農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老情況，為上級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門扶貧解困提供決策依據(jù)，幫助五保老人解決一些實(shí)際問題，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)工作的落實(shí)。現(xiàn)將調(diào)查情況報(bào)告如下。

　　一、歷史沿革

　　《禮記》中說：“大道之行也，天下為公。……故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。”

　　除了倉(cāng)廒制度之外，中國(guó)古代還有濟(jì)貧、養(yǎng)老和育幼等慈善事業(yè)。

　　從時(shí)間上看，中國(guó)歷史上的國(guó)家介入濟(jì)貧發(fā)端于漢朝，比英國(guó)的伊麗莎白濟(jì)貧立法要早1000多年。

　　50年代中期，中國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了合作化后，農(nóng)民的生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)力量來給予保障。即使是因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民，也可以通過由集體分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至其完全喪失勞動(dòng)能力，才由其家庭主要負(fù)起贍養(yǎng)的責(zé)任，同時(shí)部分集體還給予一定的支助。這樣，其基本生活需求的就有了水平雖然不高但切實(shí)可靠的保障。對(duì)無依無靠無勞動(dòng)能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，則由集體實(shí)行“五保”供給制度，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（保教）”。

　　上述種種措施最早在1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認(rèn)。

　　在80年代，中國(guó)社會(huì)救濟(jì)工作的主要管理部門民政部門在國(guó)家規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)對(duì)社會(huì)救濟(jì)工作進(jìn)行了一系列的改革，主要包括4個(gè)方面：救災(zāi)、救濟(jì)、五保和扶貧

　　五保是指由農(nóng)村社區(qū)（集體）負(fù)責(zé)保證無法定扶養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒基本生活需求的社會(huì)援助，即對(duì)他們“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（保教）”，簡(jiǎn)稱“五保”。

　　“五保”供養(yǎng)方式源于50年代中期的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。80年代初農(nóng)村實(shí)行“大包干”，由集中供養(yǎng)的五保戶的生活來源成了問題。民政部門及時(shí)采取措施，主要是對(duì)五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，并大力發(fā)展農(nóng)村敬老院，實(shí)行集體供養(yǎng)，政府給予必要的支持。

　　目前的“五保”供養(yǎng)方式有五種：

　　⑴．網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)；網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為五保服務(wù)中心，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五保工作。

　?、疲y(tǒng)供分養(yǎng)；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村統(tǒng)一制定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一籌集分配供養(yǎng)款物。五保對(duì)象則是在原有家中生活，村中有保護(hù)服務(wù)組提供日常的生活服務(wù)。

　　⑶．承包供養(yǎng)；由五保對(duì)象與其親屬或鄰居自愿協(xié)商，簽訂供養(yǎng)協(xié)議或遺贈(zèng)協(xié)議，在建立了供養(yǎng)關(guān)系后，供養(yǎng)者承擔(dān)全面供養(yǎng)的義務(wù)。

　?、龋泄B(yǎng)；有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者舉辦敬老院、福利院等，院內(nèi)集中供養(yǎng)五保對(duì)象。

　?、桑献黟B(yǎng)老保險(xiǎn)輔助供養(yǎng)；這是通過由集體交納保費(fèi)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的養(yǎng)老保險(xiǎn)理事會(huì)或養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)給予五保對(duì)象提供的特殊照顧。

　　二、基本情況

　　湘潭市有農(nóng)村五保戶25059戶（人），占農(nóng)村人口的1.2%。近年來，全市各級(jí)民政部門認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院《農(nóng)村五保工作條例》，加強(qiáng)法制化、規(guī)范化建設(shè)，出臺(tái)了《湘潭市實(shí)施農(nóng)村五保工作條例》、《湘潭市農(nóng)村敬老院管理規(guī)范》，堅(jiān)持依法保障供養(yǎng)，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，湘潭市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展，初步形成了以敬老院為依托，以孤寡老人為對(duì)象，以構(gòu)建集中管護(hù)和分散服務(wù)為主要內(nèi)容的五保敬老工作新格局。從2004年起連續(xù)五年按湖南省委、省政府為民辦實(shí)事的部署，改擴(kuò)建敬老院50所，現(xiàn)已達(dá)到91個(gè)。改擴(kuò)建后的敬老院設(shè)施完備、場(chǎng)地寬敞、環(huán)境優(yōu)雅、交通便利，每所敬老院集中供養(yǎng)五保老人均達(dá)50人以上，人均居住面積達(dá)10平方米。集中供養(yǎng)人數(shù)從2004年455人增加到2008年的3180人，集中供養(yǎng)率為13%。同時(shí)建立村級(jí)“五保之家”34個(gè)。供養(yǎng)生活水平由2004年的年人均500提高到2008年的1000元。2008年元月，湘潭市把五保供養(yǎng)對(duì)象保障經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)了五保供養(yǎng)對(duì)象的基本生活保障吃“皇糧”的目標(biāo)，財(cái)政和民政兩個(gè)部門制訂了《關(guān)于規(guī)范五保供養(yǎng)資金管理有關(guān)問題的通知》（潭財(cái)社[2008]5號(hào)），一是配套安排農(nóng)村敬老院集中供養(yǎng)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，即每個(gè)已改擴(kuò)建敬老院2萬元、未改擴(kuò)建的1萬元；三是配套安排分散供養(yǎng)五保戶特困救助補(bǔ)助費(fèi)，即按五保供養(yǎng)生活費(fèi)補(bǔ)助總額的8%配套，用于散居五保戶房屋修繕、醫(yī)療、幼保教育、喪葬等特殊困難補(bǔ)助。

　　三、生存困局

　　“人首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、宗教等等。”前者指人的生存需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是指人的精神需要。五保老人的“衣食住醫(yī)”的保障是其賴以生存的基礎(chǔ)。但是，實(shí)際的調(diào)查結(jié)果表明，五保老人的生存狀況呈脆弱性、精神供養(yǎng)具缺失性和供養(yǎng)保障呈差異性。

　　1、“五保”老人生存現(xiàn)狀的脆弱性。

　　所謂“脆弱性（vulnerability）”，世界銀行將其定義為“指?jìng)€(gè)人或家庭面臨某些風(fēng)險(xiǎn)的可能，并且由于遭遇風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致財(cái)富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會(huì)公認(rèn)的水平之下的可能。”由于大部分五保老人年齡較大、勞動(dòng)能力下降、沒有子嗣供養(yǎng)、缺乏經(jīng)濟(jì)收入等，導(dǎo)致該群體與普通農(nóng)村老人相比處于更加不利的生活境地，其生存狀況具有明顯的高脆弱性。脆弱性與貧困相伴相生，互為因果。世界銀行在《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告》中指出，貧困包括三個(gè)特征，即缺少機(jī)會(huì)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；在一些關(guān)系到自己命運(yùn)的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)；容易受到經(jīng)濟(jì)以及其他沖擊的影響，即脆弱性高。脆弱性雖然是對(duì)五保老人生存狀態(tài)的描述，但它具有不確定性，對(duì)五保老人脆弱性的充分認(rèn)識(shí)，可促使政府不斷完善社會(huì)保障體系，提高社會(huì)的關(guān)注度和公眾的參與度，從而減輕各種沖擊對(duì)五保老人造成的福利損失。五保老人的高脆弱性可以通過“衣、食、住、醫(yī)、葬”等五個(gè)方面的調(diào)查結(jié)果得以說明。

　　第一，衣著穿戴。調(diào)查主要包括衣服是否夠穿和衣服的來源兩個(gè)方面。結(jié)果發(fā)現(xiàn)五保老人基本上能夠保證有衣服穿，但是一年內(nèi)購(gòu)買過衣服的僅27.40%；而超過46.98%的五保老人5年以上沒有買過新衣服；還有23.13%的五保老人表示沒有過冬御寒衣服。關(guān)于衣服的來源，政府、鄰居、遠(yuǎn)房親戚、自己討要或購(gòu)買的分別占19.93%、41.99%、23.13%和14.95%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，政府在衣物的供給上明顯存在不足。

　　第二，食物供應(yīng)。調(diào)查分別從口糧是否有保障、糧食的來源以及是否能吃上肉等幾個(gè)方面進(jìn)行。結(jié)果表明：集中供養(yǎng)的老人糧食基本上有保障。因?yàn)樵谌朐褐酰蠢显壕团c村組達(dá)成了由村組供糧的協(xié)議。但我們也發(fā)現(xiàn)，自湖南省2005年完全取消農(nóng)業(yè)稅后，敬老院的糧食來源也不同程度地出現(xiàn)了問題。據(jù)湘潭縣河口鎮(zhèn)敬老院院長(zhǎng)介紹：國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅這一惠民措施所帶來的消極后果令人始料未及。分散養(yǎng)老的供糧問題更為嚴(yán)重：免農(nóng)業(yè)稅之前，分散養(yǎng)老的五保老人糧食的供應(yīng)來源分別為：政府、村組占13.94%，自種占47.27%，其他供養(yǎng)或討飯的占38.79%。反映基本不能保證糧食供應(yīng)的有12位，占7.27%。肉食是衡量農(nóng)村五保老人生活水平的一個(gè)重要指標(biāo)，有75.15%的分散養(yǎng)老的五保戶超過兩個(gè)月吃不上一次肉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)的大部分老人可以每天都可以吃上一個(gè)葷菜。這表明集中供養(yǎng)的生活水平明顯高于分散養(yǎng)老的老人。可見，在糧食供應(yīng)這個(gè)最關(guān)乎生存的指標(biāo)上，政府的作為還需要繼續(xù)加強(qiáng)。

　　第三，居住條件。我們從住房的性質(zhì)和面積兩個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查。發(fā)現(xiàn)集中養(yǎng)老和分散養(yǎng)老的五保戶情況有較大差別。集中供養(yǎng)的住房情況較好，部分養(yǎng)老院還配備浴室或公共浴室，如湘潭縣譚家山鎮(zhèn)敬老院每個(gè)房間都配備浴室。但是除了譚家山鎮(zhèn)敬老院以外，其他敬老院床位均未飽和，空床率達(dá)到22.16%。從總體上看，分散養(yǎng)老的五保老人住房情況比較集中養(yǎng)老的情況要差：土磚房占46.06%、紅磚房25.45%、茅草房15.76%、還有12.73%的老人無房、或流浪或寄居棄房，生活狀況極為悲慘。例如，在湘潭縣易俗河鎮(zhèn)杉蔭村，一個(gè)王姓精神異常的五保老人就過著無家可歸的生活。在擁有住房的144個(gè)老人當(dāng)中，反映房子漏雨、透風(fēng)等危房現(xiàn)象的有113戶，占78.47%，危房戶和無房戶共占81.21%。從居住面積來看，165位分散養(yǎng)老的五保老人共有住房320間，人均占有住房1.93間。而192位普通老人共占有住房574間，人均住房2.98間，這其中有18位普通老人與兒子同住，除去這部分老人，獨(dú)住老人人均占有住房3.75間。普通老人（獨(dú)居者）的人均居住面積幾乎是分散養(yǎng)老的五保老人的2倍。

　　第四，醫(yī)療保障。健康權(quán)是人的基本權(quán)利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。由于長(zhǎng)年體力勞動(dòng)和營(yíng)養(yǎng)不良，導(dǎo)致五保對(duì)象進(jìn)入老年后不同程度地伴有各種慢性病的癥狀。集中養(yǎng)老的五保老人帶癥狀比例為97.41%，分散養(yǎng)老的五保老人帶癥狀比例為76.97%，普通老人帶癥狀比例為70.31%。我們分別從對(duì)生病治療的態(tài)度、對(duì)醫(yī)療合作的態(tài)度、醫(yī)療費(fèi)用支出以及醫(yī)療費(fèi)用承擔(dān)等方面進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不論是五保老人還是普通老人，生病能夠及時(shí)治療的老人只有12.4%。高達(dá)93.59%的五保老人選擇“小病忍，大病拖”這個(gè)選項(xiàng)，對(duì)于出現(xiàn)的病癥基本持悲觀態(tài)度。參加醫(yī)療合作的五保老人只有31.31%，普通老人則達(dá)到了39.06%。總體而言，農(nóng)村老人醫(yī)療合作水平只普及到34.46%?？梢娹r(nóng)村地區(qū)的老人參加醫(yī)療合作的態(tài)度并不積極。由于參加農(nóng)村醫(yī)療合作項(xiàng)目的五保老人比例不高，政府又在醫(yī)療保障上缺乏作為，導(dǎo)致只有13.88%的五保老人花錢治病的支出高于400元；79.71%的五保老人年均醫(yī)療支出在300元以下，小病不斷、大病突來的這些老人每天的醫(yī)療費(fèi)用竟然平均不到8毛錢。醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)和醫(yī)療執(zhí)行狀況從數(shù)據(jù)分布來看，醫(yī)療費(fèi)用自負(fù)的占絕大部分，其中分散養(yǎng)老的五保老人高達(dá)86.67%，集中供養(yǎng)占65.52%。以上數(shù)據(jù)表明，五保老人醫(yī)療根本沒有保障。

　　第五，喪葬事宜。在大多數(shù)人中國(guó)人眼中，葬在某種意義上比生還重要，而且有“厚葬”的傳統(tǒng)。但是調(diào)查表明，大多數(shù)民政部門根本沒有提供相關(guān)的公共服務(wù)。分散養(yǎng)老的五保老人大都自備木制或石質(zhì)棺材，村組無錢給老人們買棺材，因而他們基本處于“自葬”階段。集中養(yǎng)老的五保老人，則一般采用入院時(shí)由個(gè)人繳納500-800元錢作為保證金以備料理后事。由于其他原因，我們沒有調(diào)查到五保老人非正常死亡比例以及喪葬的具體數(shù)據(jù)。

　　以上的調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步表明，五保老人的極度貧困導(dǎo)致他們較高的脆弱性，而且越貧困者越脆弱。同時(shí)，脆弱性是貧困的重要表現(xiàn)。由于五保老人缺乏應(yīng)對(duì)各種沖擊的能力，在自然災(zāi)害、供養(yǎng)無保障等沖擊出現(xiàn)時(shí)，他們往往表現(xiàn)為福利損失最大、恢復(fù)最慢，呈現(xiàn)較高的脆弱性。

　　2、“五保”老人精神供養(yǎng)的缺失性。

　　精神供養(yǎng)是五保老人晚年生活的重要組成部分，也是最為人們所遺忘的部分。政治權(quán)利則是由憲法所賦予他們的法定權(quán)利。我們分別從政府關(guān)懷、消遣娛樂、配偶情況、最擔(dān)心的事情等幾個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查。

　　第一，政府關(guān)懷。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”時(shí)，只有15.15%的五保老人回答偶爾有村組干部來看望。而集中供養(yǎng)的則大部分在春節(jié)期間和特殊時(shí)間有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“象征性”慰問。絕大部分五保老人處于被遺忘的角落，甚至有死在家中多日而無人所知的情況。

　　第二，消遣娛樂。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有被調(diào)查的分散養(yǎng)老的村組均無專門為老年人設(shè)立的娛樂場(chǎng)所和設(shè)施。集中養(yǎng)老的五保老人娛樂條件較好一些，都建有娛樂室等公共娛樂場(chǎng)所，并都備有公共電視。所有被調(diào)查的分散五保對(duì)象都將聊天、串門作為主要的交流消遣方式。而反映寂寞、無人交流的老人達(dá)到了58.18%；而且集中供養(yǎng)的五保老人由于居住集中，“常常有人聊天解悶”的占有56.03%，同類問題分散養(yǎng)老五保戶只達(dá)到34.54%；相反從不與人聊天的比例，分散養(yǎng)老的卻占到了16.96%，幾乎是集中養(yǎng)老五保戶的4倍（4.42%）。反映沒有消遣方式的分散五保老人達(dá)到了38.21%，遠(yuǎn)高于敬老院11.21%的比例；即使是有消遣方式，大多老人也簡(jiǎn)單地將看電視、聽收音機(jī)選擇為主要內(nèi)容，凸顯了五保老人尤其是分散養(yǎng)老的五保老人精神和心理供養(yǎng)體系的空白。

　　第三，配偶情況。精神孤獨(dú)是五保老人的共有特征。俗話說“少年夫妻老來伴”，從配偶是否健在的情況來看：集中養(yǎng)老的有配偶的比例是5.17%，分散養(yǎng)老的有配偶的比例則為21.21%，而普通農(nóng)村老年人口有配偶的比例是61.98%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多男性五保老人屬于終身未婚或者早年喪妻未再婚的情況。例如，湘潭縣楊溪村敬老院15個(gè)五保老人中只有2個(gè)人結(jié)過婚，其他13位老人都因貧困以及自身殘疾等原因并未婚嫁。調(diào)查結(jié)果還表明：無配偶的五保老人更傾向于集中養(yǎng)老。

　　第四，政治權(quán)利。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的合法權(quán)利，也是五保老人發(fā)展層次的重要指標(biāo)，能否正常享有本地域內(nèi)的選舉權(quán)利對(duì)于參與和影響地域相關(guān)政策、尋求對(duì)五保群體的有利資源有著重要作用。我們分別從知曉度、愿意度和參與度三個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查。發(fā)現(xiàn)廣大農(nóng)民對(duì)于基層民主改革基本知曉，普通老人、集中供養(yǎng)的老人和分散養(yǎng)老的老人的比例分別為86.98%和76.72%和76.97%。但是，愿意參加農(nóng)村基層選舉的只有27.91%，還有相當(dāng)一部分老人對(duì)此持無所謂的態(tài)度，占24.10%，而超過一半以上的人對(duì)此興趣不大。在參與度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：表示從來沒有參加過基層選舉的農(nóng)村老齡居民竟然占總數(shù)的21.14%，而偶爾參加過的超過了調(diào)查總數(shù)的一半，達(dá)到了54.76%；表示全程參加過的則只有24.10%。調(diào)查結(jié)果表明，在涉及選舉這個(gè)農(nóng)村區(qū)域最大的政治活動(dòng)中，五保老人是一個(gè)參與冷漠和容易被忽視的群體。

　　3、“五保”老人供養(yǎng)保障的差異性。

　　由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，因而“五保”的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也有較大差別。據(jù)調(diào)查，湘潭縣對(duì)每個(gè)五保老人的年供給分別為1200元/年。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，譚家山鎮(zhèn)由于具有煤炭資源，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，其敬老院是調(diào)查中條件最好的，譚家山鎮(zhèn)金泉村還對(duì)五保老人每年補(bǔ)貼100元人民幣。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，還有為數(shù)不少的已夠“五保”的老人并未享受相應(yīng)的扶助和救濟(jì)。發(fā)現(xiàn)還有24.4%的五保老人，平常生活中更是難以得到政府和村組的救濟(jì)，應(yīng)該說，他們是當(dāng)前農(nóng)村最困難的群體。就需求而言，這部分老人對(duì)政府的“抽象救濟(jì)”表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)目释?。總而言之，就目前而言，五保老人最重要的是保障其生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　集中供養(yǎng)的和分散養(yǎng)老的五保老人表現(xiàn)出需求差異。集中養(yǎng)老的五保老人，吃飯和住房基本能夠保證，能夠達(dá)到溫飽水平，所以他們擔(dān)心的是更高層次的需求，包括醫(yī)療費(fèi)、無人交流聊天等。而分散養(yǎng)老的五保老人，既有吃不飽飯的，也有無房戶，整體生活水平要比集中供養(yǎng)的五保老人要差，由于大多生活艱辛，他們的擔(dān)心更主要地集中于對(duì)溫飽問題的解決，反映最集中的問題是“吃不飽飯”、“無地方住的”兩個(gè)選項(xiàng)，分別占到了調(diào)查分散養(yǎng)老對(duì)象的23.63%、24.85%。當(dāng)然他們也無一例外地最擔(dān)心無法支付昂貴的醫(yī)療費(fèi)用?？傮w而言，五保老人群體基本上處于純支出階段。幾乎所有的五保老人都把最擔(dān)憂的問題集中在“支付醫(yī)療費(fèi)用”這個(gè)問題上占90.84%?？梢?，溫飽和健康問題是五保老人最為擔(dān)心的事情。

　　四、存在問題

　　由于主客觀方面的原因所致，目前，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作存在以下5個(gè)方面的問題：

　　第一，農(nóng)村五保人口絕對(duì)數(shù)量較大，納入五保范圍的數(shù)額較小。湘潭市五個(gè)縣（市、區(qū)），初步統(tǒng)計(jì)有23021位老人符合五保條件，約占農(nóng)業(yè)人口的1.1%，其中未按政策納入五保的對(duì)象有7702人，占33.5%。

　　第二，部分五保老人住房尚待解決。在農(nóng)村，住的最差的尚屬五保戶，有些五保戶不但沒有好的住房而且還得寄人籬下、四處漂泊。據(jù)調(diào)查，湘潭全市五保戶共有住房36720間，臥室與廚房加在一起尚只有人均1.423間，其中土磚房27878間，危房8879間。

　　第三，五保戶口糧等基本生存保障需要落實(shí)。傳統(tǒng)的五保戶口糧供給一般由五保戶將自己的人口地提供給外人耕種，在不負(fù)擔(dān)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上給五保戶提供口糧。免除農(nóng)業(yè)稅后，五保戶口糧問題將成為首要解決的問題。

　　第四，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位。全市五保供應(yīng)經(jīng)費(fèi)財(cái)政一共是1139萬元，而縣（市、區(qū)）下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)則為757萬，減少382萬。

　　第五，集體養(yǎng)老條件尚待提高。在湘潭市，全市集中養(yǎng)老的一共1377人，不到五保對(duì)象的7%，敬老院共有2031張床位，空床率達(dá)32.3%.全市敬老院生活費(fèi)和工作人員工資被拖欠的有23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　五、對(duì)策建議

　　農(nóng)村五保對(duì)象既無勞動(dòng)能力、無生活來源，又無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人，是農(nóng)村最特殊最困難的弱勢(shì)群體，是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)。做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作特別是分散供養(yǎng)五保戶的工作，讓他們共享改革開放成果，是各級(jí)黨委、政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，履行好執(zhí)政為民職責(zé)的生動(dòng)實(shí)踐。為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)五保供養(yǎng)工作，根據(jù)調(diào)研情況，特提出如下對(duì)策與建議：

　　1．要形成五保供養(yǎng)工作合力。各級(jí)人民政府要認(rèn)真研究新形勢(shì)下農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨的新情況、新問題，市人民政府要出臺(tái)做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的具體辦法，將該項(xiàng)工作納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃和議事日程。有關(guān)職能部門要建立定期檢查和情況通報(bào)制度，保證五保供養(yǎng)政策的落實(shí)。新聞媒體和農(nóng)村宣傳陣地要進(jìn)一步加大宣傳力度，廣泛宣傳國(guó)家五保供養(yǎng)政策，動(dòng)員社會(huì)力量開展敬老愛老活動(dòng)，努力營(yíng)造關(guān)心幫助五保老人、維護(hù)五保對(duì)象合法權(quán)益的社會(huì)氛圍。

　　2．要提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排。我們按現(xiàn)在的物價(jià)水平初略計(jì)算了一下當(dāng)前農(nóng)村普通居民每月最基本的生活費(fèi)用，即米50元、油鹽20元、煤50元、菜20元，再加入日常零星開支每月不能低于200元。按照農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏降囊螅ㄗh全市分散供養(yǎng)五保戶的月供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得少于200元/月，即年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為2400元/人。如縣級(jí)財(cái)政解決分散供養(yǎng)五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)有困難的，省、市財(cái)政應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕裆钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整，形成正常的增長(zhǎng)機(jī)制。

　　3．要改善五保戶居住條件。各級(jí)人民政府要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)分散供養(yǎng)五保對(duì)象住房的修繕和維護(hù)。對(duì)五保戶住房通風(fēng)漏雨的，要及時(shí)組織人員維修，住危房的要另行組織安排安全住所，或動(dòng)員五保供養(yǎng)對(duì)象到敬老院接受集中供養(yǎng)。有條件納入安居工程的，可以納入安居工程解決分散五保對(duì)象的住房問題。

　　4．要加強(qiáng)日常生活照料。依照湖南省實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》辦法，實(shí)施分散供養(yǎng)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議，村民委員會(huì)再與受委托人、五保供養(yǎng)對(duì)象簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議。對(duì)分散供養(yǎng)的五保對(duì)象，可以采取實(shí)行單位或村組干部、熱心五保工作人員一包一的扶持辦法，經(jīng)常上門查訪，幫助解決實(shí)際問題，特別是生活難以自理的五保對(duì)象，要派專人護(hù)理照顧，并對(duì)護(hù)理人員給予一定的補(bǔ)貼。供養(yǎng)服務(wù)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)由縣、鄉(xiāng)人民政府納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌解決，真正使分散五保對(duì)象的日常生活照料落到實(shí)處。

　　5．要確保政策落實(shí)到位。健康權(quán)是人的基本權(quán)利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。要積極探索在醫(yī)療等方面的社會(huì)救助，大力加強(qiáng)五保戶的醫(yī)療保障，建議由政府全額解決五保對(duì)象的醫(yī)療費(fèi)用。因?yàn)槲灞?duì)象是社會(huì)上最弱的群體，除了政府發(fā)的生活保障金而外，沒有任何經(jīng)濟(jì)來源，也就沒有絲毫的承擔(dān)能力，要讓他們病有所醫(yī)，就必須充分保障他們的醫(yī)療費(fèi)用開支。同時(shí)，要認(rèn)真落實(shí)《湖南省實(shí)施<農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例>辦法》等有關(guān)政策，確保五保供養(yǎng)對(duì)象在用水、用電、用煤、用氣等生活方面享受同城鎮(zhèn)低保對(duì)象同等優(yōu)惠。

　　6．要提高集中供養(yǎng)水平。為更好地保障五保對(duì)象的基本生活，逐步提高五保集中供養(yǎng)水平是五保供養(yǎng)工作的發(fā)展方向，而要做好集中供養(yǎng)，就必須進(jìn)一步做大做強(qiáng)農(nóng)村敬老院。建議各級(jí)政府進(jìn)一步加大農(nóng)村敬老院建設(shè)投入力度，擴(kuò)大辦院規(guī)模，提升敬老院檔次，支持幫助發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高敬老院的供養(yǎng)服務(wù)水平，做到隨時(shí)有能力接納所在地分散供養(yǎng)五保對(duì)象入院參加集中供養(yǎng)，適時(shí)對(duì)周邊分散供養(yǎng)五保戶提供供養(yǎng)服務(wù)?！?br />