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　　【編者按】本文系新加坡國立大學(xué)東亞研究所系列政策論文摘要第521號(hào)，原文CHINESE GOVERNMENT LEARNING TO LIVE WITH SOCIAL PROTESTS，刊登于2010年4月15日。本文為修訂版

　　對(duì)于任何一個(gè)能夠在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長方面媲美中國的國家而言，經(jīng)濟(jì)的快速增長都必然會(huì)伴隨著社會(huì)張力和社會(huì)混亂等問題。最近幾年大規(guī)模群體性事件的增多反映了中國在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中遭遇的陣痛和付出的社會(huì)成本。此外，地方政府的無能和腐敗也加劇了社會(huì)問題。

　　數(shù)據(jù)分析表明，2009年發(fā)生的大規(guī)模群體性事件有所減少。這或許是因?yàn)橹袊疄榱擞訃鴳c60周年而加強(qiáng)控制所帶來的一種短期效應(yīng)，但也或許反映了一種基于政治經(jīng)濟(jì)狀況以及地方治理有所改善而出現(xiàn)的長期趨勢(shì)。然而后者的可能性更大。

　　一般認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)弊端會(huì)導(dǎo)致民眾抗議的爆發(fā)，而共產(chǎn)黨的專制政權(quán)將會(huì)鎮(zhèn)壓這些威脅政治體制穩(wěn)定的騷亂事件 。

　　然而，如果從政府如何回應(yīng)群體性事件這個(gè)角度來看政治穩(wěn)定的問題，結(jié)論可能會(huì)不同。在中國，具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的抗議很難威脅政治體制的穩(wěn)定，而且，中國的政治體制有能力進(jìn)行自我調(diào)節(jié)和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題做出反應(yīng)。

　　中央政府可以將民眾抗議發(fā)生的規(guī)模和頻率當(dāng)作一種績效指標(biāo)，并有效利用它督促地方政府時(shí)刻保持警覺、提高治理水平、遏制腐敗以及完善危機(jī)管理機(jī)制。一旦民眾抗議有失控的跡象，中央政府還可以作為仲裁者介入以鞏固其合法地位。

　　非威脅性群體事件

　　政治傳統(tǒng)

　　中國政治傳統(tǒng)的顯著特征之一--正如孟子所強(qiáng)調(diào)的--是政府有惠民之責(zé)。這樣的政治文化會(huì)鼓勵(lì)民眾抗議，并賦予他們權(quán)利對(duì)政府上層發(fā)起來自社會(huì)底層的挑戰(zhàn)。局限在地方范圍內(nèi)的、人民對(duì)基本生活保障的要求極少被中國的統(tǒng)治階級(jí)視為威脅。只有在當(dāng)權(quán)者一再無法滿足民眾基本生存需要的時(shí)候才會(huì)招致滅頂之災(zāi)。

　　哈佛大學(xué)著名的社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究專家伊麗莎白·佩里（Elizabeth Perry）很早就提出過，在中國，民眾抗議活動(dòng)是社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要組成部分。民眾抗議既是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力的一種制約，也是保證政府問責(zé)制的一種機(jī)制。在專制政體中，選舉不能對(duì)國家權(quán)利機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為進(jìn)行制約，但是抗議有助于實(shí)現(xiàn)這一功能，從而鞏固而非削弱政治制度。

　　在中國發(fā)生的248例大規(guī)模群體性事件中，大多數(shù)是由民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)問題的不滿而引發(fā)的，因此符合前述范疇。這些經(jīng)濟(jì)問題所激起的民憤或是由地方官員的不當(dāng)行為造成，或是由于中國在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中缺乏處理這些問題的經(jīng)驗(yàn)或合理的法律規(guī)定。

　　這些由經(jīng)濟(jì)問題激發(fā)的抗議對(duì)政權(quán)沒有威脅性，原因有二：一，抗議如果與經(jīng)濟(jì)要求有關(guān)，就會(huì)對(duì)政府行為有所期待。通過要求政府“做主”，這些抗議行為本身就是對(duì)政權(quán)合法地位的鞏固。換句話來說，民眾如果寄希望于政府解決他們的問題，實(shí)際上就等于在擁護(hù)政府的權(quán)威。

　　二，在國家財(cái)政資源充足的情況下，經(jīng)濟(jì)要求是最可能得到滿足的。如果國家能滿足這些要求，其合法地位將得到進(jìn)一步鞏固。

　　暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)困難

　　由于中國正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，激起民憤的某些原因會(huì)在過程中出現(xiàn)，也會(huì)隨著過程的深入而消失。換句話來說，許多不滿情緒的產(chǎn)生與發(fā)展階段有關(guān)，進(jìn)一步的發(fā)展將使其得到化解。舉個(gè)例子，有關(guān)稅收的爭議曾一度引發(fā)了激烈的群眾運(yùn)動(dòng)，可是到現(xiàn)在這一爭議卻已全然無蹤。

　　一些在目前階段引發(fā)大規(guī)模群體性事件的因素可能不久后就將不復(fù)存在。其中最常見的大規(guī)模群體性事件是國有企業(yè)的勞務(wù)糾紛。在這些事件當(dāng)中，政府對(duì)由體制改革引發(fā)的不滿情緒負(fù)有直接責(zé)任。然而，國有企業(yè)改制可能已度過了最艱難的階段。在如今的中國，國有企業(yè)已經(jīng)成為了擁有大量存款的富有階層的代名詞，所以能夠更加游刃有余地解決與員工的勞資糾紛。此外，其他社會(huì)保障制度也隨著時(shí)間的推移逐漸走向成熟，從而有可能進(jìn)一步減少大規(guī)模群體性事件的發(fā)生。

　　第二類勞務(wù)糾紛發(fā)生在非國有企業(yè)。外資或獨(dú)資企業(yè)的勞務(wù)糾紛不直接涉及到政府，因此這一類糾紛引發(fā)的群體性事件對(duì)政權(quán)的穩(wěn)定不構(gòu)成威脅。有些時(shí)候，政府需要介入勞資雙方進(jìn)行調(diào)停；還有些時(shí)候，政府甚至需要提供財(cái)政援助以平息工人的憤怒情緒，但這一做法只會(huì)使政府的合法地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　土地糾紛更加復(fù)雜。土地糾紛通常發(fā)生在農(nóng)民和開發(fā)商或商業(yè)公司之間。然而，由于開發(fā)商或商業(yè)公司往往有地方政府的支持，所以相關(guān)的土地糾紛往往會(huì)演變成農(nóng)民和地方政府之間的沖突。有些反抗活動(dòng)會(huì)表現(xiàn)得很激烈。不過，土地糾紛只在某些特定地區(qū)出現(xiàn)。如果問題在于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，政府就不難平息這些反抗活動(dòng)。

　　民族矛盾是多種不同原因所造成的，但是經(jīng)濟(jì)困難，如收入差距，會(huì)加劇民族矛盾。持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮將使某些民族矛盾得到緩解。另外，雖然不同民族間的沖突難以調(diào)和，但沖突主要局限在少數(shù)民族地區(qū)。

　　對(duì)體制威脅最大的群體性事件是那些沒有明確經(jīng)濟(jì)要求的騷亂和暴亂。這些騷亂通常是廣泛而普遍的社會(huì)不滿情緒所爆發(fā)的結(jié)果，涉及各種社會(huì)問題：從不平等到腐敗，從社會(huì)不公到日益嚴(yán)重的毒癮現(xiàn)象等等。地方治理不善，特別是城管或警職人員的行為不當(dāng)是造成騷亂的常見原因。在這些情況下，權(quán)力機(jī)關(guān)所面對(duì)的是公眾的憤怒情緒，而非經(jīng)濟(jì)要求。這些事件很可能威脅到政治體制的穩(wěn)定，因?yàn)樗鼈儠?huì)挑戰(zhàn)而非擁護(hù)政權(quán)的合法地位。要減少騷亂，就必須提高地方的施政水平。

　　政府對(duì)大規(guī)模群體性事件的反應(yīng)

　　一般觀念認(rèn)為專制政權(quán)會(huì)鎮(zhèn)壓群眾抗議。相反，中國政府對(duì)國內(nèi)的農(nóng)民和工人抗議活動(dòng)表現(xiàn)出了相當(dāng)程度的寬容，只要抗議活動(dòng)的規(guī)模和要求在容許范圍內(nèi)（見表2）

　　中國多層級(jí)的行政架構(gòu)為減輕大規(guī)模群體性事件所造成的沖擊提供了一個(gè)有利機(jī)制?？棺h主要針對(duì)地方政府，所以對(duì)中央而言，這些地方政府起到了“緩沖墊”的作用。中央政府不但能夠趁機(jī)遏制地方官員的不當(dāng)行為，而且能夠以主持公道的仲裁者身份介入沖突，而不會(huì)成為受人指責(zé)的對(duì)象。

　　包容

　　對(duì)約60%（248例中的152例）的大規(guī)模群體性事件，政府采取了包容政策。政府密切注意這些群體性事件的動(dòng)向，但避免使用武力。警察有時(shí)會(huì)拘押幾個(gè)激進(jìn)分子，但在事件后不久就會(huì)將他們釋放且不會(huì)提出指控；一般也不會(huì)追究地方政府官員在這些事件中的責(zé)任。但是，這些抗議活動(dòng)不會(huì)為抗議者帶來多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　對(duì)于不是專門針對(duì)政府的抗議活動(dòng)，比如外資企業(yè)中的勞務(wù)糾紛、反日學(xué)生游行或?qū)W生對(duì)學(xué)校管理層的抗議，政府往往不會(huì)干預(yù)。

　　2008年，國家安全局出臺(tái)了多份文件，其中反復(fù)強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)當(dāng)慎用警力。警務(wù)人員被指示不要攜帶武器以及在遭到攻擊時(shí)不要進(jìn)行還擊。

　　有時(shí)候，慎用警力的政策也會(huì)遭到嚴(yán)厲批評(píng)。有人就抱怨在拉薩和烏魯木齊的騷亂事件中，過遲派遣武警導(dǎo)致了無必要的傷亡。

　　調(diào)解

　　政府也愿意對(duì)抗議者的要求做出妥協(xié)。在大規(guī)模群體性事件中，和解是第二最常用的手段（占29%）。在1994年稅改后，中央政府儲(chǔ)備了充足的財(cái)政資源，這才使得使用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段平息動(dòng)亂成為可能。此外，一些富裕的地方政府也有能力采取這一手段平息糾紛。但對(duì)貧困地區(qū)而言，這一手段并不可行。

　　五起尤為嚴(yán)重的抗議全都是以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。國有企業(yè)糾紛中有三分之一（84例中的21例）都獲得了某種形式的經(jīng)濟(jì)和解。百分之六十（26例中的16例）的土地糾紛都以貨幣補(bǔ)償告終。

　　非國有部門中的勞務(wù)糾紛有一半（44例中的23例）獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。大部分補(bǔ)償金是在政府監(jiān)督下由企業(yè)完成支付。某些情況下，如果企業(yè)破產(chǎn)，政府承擔(dān)了其財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣的一個(gè)例子就發(fā)生在廣東東莞。在香港投資者棄廠逃跑、不知所蹤后，當(dāng)?shù)厥姓肚辶斯と藗儽煌锨返墓べY。

　　處分官員

　　由于抗議主要針對(duì)的是地方政府，有時(shí)候地方官員就會(huì)因?yàn)槭录l(fā)或?qū)κ录奶幚聿划?dāng)而被追究責(zé)任。中央政府會(huì)通過處分地方官員來平息社會(huì)動(dòng)亂。在248例事件中就有20例（占8%）事件導(dǎo)致了地方官員的“落馬”。

　　大規(guī)模騷亂和動(dòng)亂的發(fā)生是政府施政不善的“風(fēng)向標(biāo)”。如果大規(guī)模的騷亂加劇演變成為群體性動(dòng)亂，則當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)毫無例外都會(huì)被給予處分（免職）。典型的例子是甕安事件和石首事件。這些市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)全都遭到了撤職處分。

　　一般來說，發(fā)生下述任一情況，政府官員就會(huì)被處分：1) 群體性事件的參與者眾多;2)事件參與者攻擊政府機(jī)構(gòu)或交通樞紐;3)事件有傷亡;(4)事件發(fā)生在重大節(jié)日或活動(dòng)前夕(例如國慶或奧運(yùn)會(huì))；5)事件引發(fā)了強(qiáng)烈的輿論壓力。

使用武力

　　政府一直避免使用武力作為解決群體性事件的方式。絕大多數(shù)事件沒有遭遇武力鎮(zhèn)壓，其中被逮捕的激進(jìn)分子也在少數(shù)。但這并不意味著政府沒有強(qiáng)硬的一面。在某些情況下，政府動(dòng)用了警力。從2003年到2009年，政府在10例大規(guī)模群體事件中使用了武力,（在248起事件中占4%）。

　　使用武力的先決條件是1)警察在努力維持秩序時(shí)遭到攻擊;2)出現(xiàn)暴力犯罪活動(dòng),如殺人放火和打砸搶;3)有政治目標(biāo)和目的的事件。大規(guī)模的民族暴動(dòng)是政府動(dòng)用武力對(duì)應(yīng)的典型情況。

　　政治體系的學(xué)習(xí)能力

　　中央政府愿意對(duì)抗議者的某些主要訴求做出回應(yīng)，這表現(xiàn)出一種政治靈活性而非政治脆弱性的傾向。此外，中國的政治體系能夠從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)。中國政府已經(jīng)開始學(xué)習(xí)以更有效的方式來預(yù)防和處理群體性事件。

　　地方官員培訓(xùn)項(xiàng)目

　　甕安事件后，中央組織了針對(duì)3000多名縣委書記和縣公安局長的培訓(xùn)項(xiàng)目。培訓(xùn)項(xiàng)目的重點(diǎn)是“突發(fā)事件”的處理方法。中心思想是安撫第一，避免使用武力解決問題。這或許是2009年大規(guī)模群體事件有所減少的原因之一。

　　然而，在有些地方如石首（甕安事件時(shí)隔一年后，石首爆發(fā)了最大規(guī)模的暴亂），培訓(xùn)項(xiàng)目似乎作用寥寥。有網(wǎng)絡(luò)博客評(píng)論道，石首的官員朽木不可雕也，當(dāng)被革職。

　　問責(zé)制

　　在2009年7月13日的石首事件發(fā)生后，中央頒布了針對(duì)縣級(jí)以上包括中央黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)制度。該制度規(guī)定如果官員的不正當(dāng)行為引發(fā)群體性事件或者官員對(duì)群體性事件的處理不當(dāng)，將會(huì)追究有關(guān)官員的責(zé)任。根據(jù)事件的輕重程度，相關(guān)責(zé)任官員必須向公眾道歉、辭職或者被免職。

　　類似制度已開始在地方實(shí)施。例如，江西省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)按降序排列依次是：1)無民眾到北京上訪事件；2)無群體性事件；3)計(jì)劃生育；4)環(huán)保；5)吸引外來投資。前兩項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)成是關(guān)鍵，無法達(dá)成則將使其他指標(biāo)所取得的成就被抵消或者失效。其他省份也設(shè)立了具有可比性的標(biāo)準(zhǔn)。

　　這種問責(zé)制與民主國家里當(dāng)選官員對(duì)選民負(fù)責(zé)的制度不同。不過，只要官員會(huì)因?yàn)榉稿e(cuò)而被追責(zé)，中國的這種制度就有同等的效力。問責(zé)制顯然是對(duì)地方官員消除潛在群體性事件的一種激勵(lì)，原因在于地方領(lǐng)導(dǎo)的政治前途與之掛鉤。

　　“和諧獎(jiǎng)金”

　　4.7在這些激勵(lì)政策的促動(dòng)下，地方政府創(chuàng)建了各種預(yù)防群體性事件的計(jì)劃。一個(gè)有趣的例子是上海閔行區(qū)政府設(shè)立的“和諧獎(jiǎng)金”。如果一個(gè)村在土地征用過程中沒有發(fā)生群體性事件，除了土地征用補(bǔ)償費(fèi)和搬遷補(bǔ)助費(fèi)以外，村里的每個(gè)家庭還將獲得數(shù)額為8000元人民幣的“和諧獎(jiǎng)金”，用分期付款的方式在兩年半內(nèi)結(jié)清。在此期間，如發(fā)生任何群體性事件，整個(gè)村子都將喪失獲得這筆“和諧獎(jiǎng)金”的權(quán)利。

　　提高施政水平

　　政府在包容大多數(shù)群體性事件的同時(shí)，也在調(diào)整政策。政府很清楚，同一種類型的抗議如果持續(xù)不斷則表明存在嚴(yán)重問題需要解決。

　　政策調(diào)整涉及大大小小的問題，大至農(nóng)業(yè)稅的取消，小至叫停濫殺狗只的行為。又例如，東北國有企業(yè)下崗員工的連續(xù)抗議浪潮迫使中央政府下?lián)艽罅抠Y金整修下崗員工的破舊住房，以此來幫助他們度過寒冬。

　　2009年12月，國務(wù)院決定將連續(xù)六年提高國有企業(yè)退休員工的退休金。此舉減輕了國有企業(yè)體制改革的陣痛，并且明顯減少了因此引發(fā)的勞務(wù)糾紛。為緩和房屋拆遷過程中的摩擦，房屋拆遷法也正在修訂當(dāng)中。

　　政府處理民眾抗議的方式在一些方面已經(jīng)有所改善。以2008年重慶出租車司機(jī)罷工事件為例。出租車司機(jī)抱怨出租車公司收取的租車費(fèi)用過高以及無證黑車的非法競爭。電視媒體直播了重慶市委書記薄熙來與出租車司機(jī)的直接對(duì)話。薄熙來承諾降低車租和取締無證黑出租車，受到了公眾的好評(píng)。

　　其他城市紛紛效仿重慶的做法。北京市政府首次允許出租車司機(jī)收取燃油費(fèi)；上海市政府主動(dòng)邀請(qǐng)出租車司機(jī)提出他們的訴求。為盡快掃清無證黑出租，地方政府紛紛制定措施，例如所謂的“釣魚”計(jì)劃。在上海，某次“釣魚”行動(dòng)“釣”錯(cuò)了人，結(jié)果公安部門不得不向受害者公開致歉。

　　為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策反應(yīng)

　　在中國，民眾抗議是保持社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要組成部分?？棺h不僅是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力的一種制約，也是一種對(duì)政府問責(zé)制的保證機(jī)制。

　　由經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件在未來幾年內(nèi)可能會(huì)減少。大多數(shù)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題的原因可能即將消失。此外，財(cái)力的增長也使政府有能力緩和轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟(jì)陣痛。

　　一般認(rèn)為，專制政權(quán)傾向于以武力鎮(zhèn)壓民眾抗議。與此相反，中國政府對(duì)大多數(shù)大規(guī)模的群體性事件采取了包容政策，且絕少使用武力鎮(zhèn)壓。將近30%的大規(guī)模群體性事件通過政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞降玫搅私鉀Q。

　　中國的政治體系有能力從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)。為了處理大規(guī)模群體性事件，中央針對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)立了培訓(xùn)項(xiàng)目。

　　中央還設(shè)立了官員問責(zé)制，以敦促地方官員減少并妥善處理群體性事件。對(duì)于減少大規(guī)模群體性事件，體制革新可能是關(guān)鍵。

　　為了盡量減少最具破壞性的群體性事件（包括騷亂和暴亂），各級(jí)政府需要構(gòu)建更多的體制機(jī)制來提高施政水平。培訓(xùn)項(xiàng)目可以從訓(xùn)練地方領(lǐng)導(dǎo)班子如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，進(jìn)一步擴(kuò)展到培訓(xùn)全體政府工作人員的施政方式。一個(gè)廉潔高效、文明執(zhí)政的政府是實(shí)現(xiàn)社會(huì)長治久安的關(guān)鍵。

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