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　　【《僑報(bào)》編者按：年年有“兩會(huì)”，今年大不同。本屆“兩會(huì)”，中國(guó)的“新內(nèi)閣”將選出。由這些新老面孔組成的高官群像，象征著中國(guó)最高層級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，左右著中國(guó)未來(lái)五到十年的發(fā)展走向。尤其是熱點(diǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)，知識(shí)精英、底層民眾、海外華人都寄予了無(wú)比期待。本報(bào)邀請(qǐng)一批專(zhuān)家學(xué)者，就這些熱點(diǎn)進(jìn)行解讀，共商“國(guó)是”。

　　全國(guó)人大是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，地位上相當(dāng)于其他國(guó)家的議會(huì)。如何通過(guò)改革，發(fā)揮人大在大陸政治生活中的更大作用？

　　政治學(xué)者王占陽(yáng)勾畫(huà)的“政改路線圖”指出：未來(lái)十年，前五年以充分實(shí)現(xiàn)新權(quán)威主義政改為重點(diǎn)，后五年以全面展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)縣級(jí)民主改革為重點(diǎn)。民主化進(jìn)程又可分為兩大階段：先用20年時(shí)間（2017－2037）實(shí)現(xiàn)初步的民主化，再用10年時(shí)間（2042－2052）達(dá)到以全面直選為基礎(chǔ)的高度民主。在上述政改路線圖中，人大改革首先是新權(quán)威主義政改的重要內(nèi)容，進(jìn)而又是民主化改革的核心內(nèi)容，縣、市、省、中央民主化逐步推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)鄧小平設(shè)想的到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)“高度民主”的偉大目標(biāo)?！?/p>

　　最近高層強(qiáng)調(diào)改革要有路線圖，這是積極的。政改不能隨波逐流，否則它就會(huì)翻船。政改特別需要理性的力量，而符合普遍規(guī)律、普遍原則和客觀實(shí)際的政改路線圖，就是一種重要的理性力量。

　　一、未來(lái)政改路線圖（2013－2052）

　　從總體上看，中國(guó)政治體制改革應(yīng)有兩種類(lèi)型、兩種階段。一是新權(quán)威主義的改革，即在威權(quán)政體框架基本不變的前提下有限推進(jìn)現(xiàn)代政體建設(shè)的政改。從十三大到十八大，所有政改都是這種類(lèi)型的改革。二是民主改革，即以逐步落實(shí)普選制為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的民主法治建設(shè)。這就是尚未出臺(tái)的新政改。

　　如果講政改路線圖，先實(shí)行新權(quán)威主義政改，然后再適時(shí)轉(zhuǎn)入民主改革，這就是最根本的政改路線圖。這是鄧小平理論和十三大報(bào)告已經(jīng)提出的最根本的頂層設(shè)計(jì)，也是中國(guó)政改和現(xiàn)代化建設(shè)走向成功的歷史必由之路。鄧小平說(shuō)得好：中國(guó)“在經(jīng)濟(jì)上要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平”，“關(guān)鍵在于不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使我們黨的生活民主化，使我們國(guó)家的政治生活民主化”。

　　我們應(yīng)當(dāng)據(jù)此更加深入地考慮中國(guó)的政改路線圖。

　　未來(lái)十年，前五年宜以充分實(shí)現(xiàn)新權(quán)威主義政改為重點(diǎn)，著力完成歷史遺留的這類(lèi)政改任務(wù)，同時(shí)積極籌備和試點(diǎn)未來(lái)的民主改革。

　　后五年宜以全面展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)縣級(jí)民主改革為重點(diǎn)，同時(shí)繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大縣以上新權(quán)威主義政改之成果，從而成功地開(kāi)拓出中共領(lǐng)導(dǎo)的民主化道路。

　　未來(lái)十年政改能否成功的最大關(guān)鍵，就在于五年后能否轉(zhuǎn)入民主改革。

　　這是因?yàn)椋话阏f(shuō)來(lái)，只有通過(guò)民主改革才能決定性地把權(quán)力裝進(jìn)民主法治的籠子里去，也只有適時(shí)啟動(dòng)民主改革才能給人民以希望。特殊說(shuō)來(lái)，目前的所有因素、現(xiàn)象和趨勢(shì)都已表明，這個(gè)時(shí)間點(diǎn)實(shí)際已是中國(guó)安全穩(wěn)妥地轉(zhuǎn)向民主改革的最后機(jī)遇了。機(jī)不可失，失不再來(lái)。失去了改革的最后機(jī)遇，革命就要登場(chǎng)了，而革命并非中國(guó)之福。

　　所謂“五年后轉(zhuǎn)入民主改革”，并不是說(shuō)應(yīng)當(dāng)急劇地實(shí)現(xiàn)民主化。鄧小平說(shuō)得對(duì)：“民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)。”

　　毋庸贅言，民主化的基礎(chǔ)和核心是選舉民主化，民主化的發(fā)展階段也應(yīng)據(jù)此規(guī)劃和劃分。

　　根據(jù)未來(lái)發(fā)展的可能性，中國(guó)的民主化進(jìn)程可以分為兩大階段。

　　一是先用20年時(shí)間（2017－2037）實(shí)現(xiàn)初步的民主化。也就是，如果從2017年開(kāi)始轉(zhuǎn)入民主改革，以每次換屆選舉上一個(gè)臺(tái)階計(jì)算，中國(guó)可以用20年時(shí)間先后實(shí)現(xiàn)縣、市、省、中央四級(jí)的選舉改革，以及以此為基礎(chǔ)的綜合配套改革。由于這種選舉民主還是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉民主，所以它還是初步的民主化。以此為基礎(chǔ)所實(shí)現(xiàn)的，也還是初步的民主法治。

　　二是再用10年時(shí)間（2042－2052）達(dá)到以全面直選為基礎(chǔ)的高度民主。鄧小平設(shè)想：“大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選”。他又指出，這種普選不是指直接選舉與間接選舉相結(jié)合的普選，而是指包括“高層搞直接選舉”在內(nèi)的“普遍實(shí)行直接選舉”的普選制度。這種普選就是鄧小平設(shè)想的“高度民主”的核心內(nèi)容。以此基礎(chǔ)的整套民主法治制度就是“高度民主”。

　　二、未來(lái)人大改革路線圖（2013－2052）

　　在上述政改路線圖中，人大改革首先是新權(quán)威主義政改的重要內(nèi)容，進(jìn)而又是民主化改革的核心內(nèi)容。由此，這種政改路線圖也就包含了人大改革路線圖。簡(jiǎn)要地說(shuō)，這種路線圖應(yīng)當(dāng)是：

　　1、未來(lái)五年著重深化新權(quán)威主義范疇的人大改革。這種改革的根本特征就在于：在暫未實(shí)現(xiàn)選舉民主化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，參照未來(lái)民主化后的理想目標(biāo)模式，從實(shí)際出發(fā)，著力推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人大自身的組織結(jié)構(gòu)、會(huì)議制度、實(shí)際職能、活動(dòng)方式等方面的改革。雖然這種改革還是有限的，不可能達(dá)到理想目標(biāo)，但也是重要的。

　　與此同時(shí)，還應(yīng)研究、準(zhǔn)備人大的民主改革，并認(rèn)真試點(diǎn)。

　　2、五年后開(kāi)始轉(zhuǎn)向著重推進(jìn)人大的民主改革，即以實(shí)現(xiàn)選舉民主化為核心的綜合配套改革。力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)2017年、2022年兩次換屆選舉，除在極少數(shù)特殊地區(qū)外，在縣和縣級(jí)市全面實(shí)現(xiàn)這種人大改革，從而使全國(guó)70％以上的人口初步進(jìn)入民主化時(shí)代。

　　與此同時(shí)，還應(yīng)繼續(xù)鞏固、發(fā)展縣以上新權(quán)威主義范疇的人大改革，并著手研究、準(zhǔn)備和試行市級(jí)（地級(jí)市和省會(huì)城市）的民主化范疇的人大改革。

　　3、從2027年到2037年，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)民主化的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)2027年、2032年、2037年三次換屆選舉，逐級(jí)實(shí)現(xiàn)市、省、中央三級(jí)人大的間接選舉改革和相應(yīng)的綜合配套改革，從而在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)初步的民主化。

　　4、從2042年到2052年，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了間接選舉民主化的基礎(chǔ)上，再歷經(jīng)2042年、2047年、2052年三次換屆選舉，逐級(jí)實(shí)現(xiàn)市、省、中央三級(jí)人大從間接選舉到直接選舉的改革，以及相應(yīng)的綜合配套改革，從而最終實(shí)現(xiàn)鄧小平設(shè)想的到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)“高度民主”的偉大目標(biāo)。

　　三、兩種人大改革的主要內(nèi)容

　　鄧小平所說(shuō)的“使我們國(guó)家的政治生活民主化”，無(wú)疑包括了人大民主化。這就是人大改革的根本方向。

　　雖然新權(quán)威主義的人大改革是在尚未實(shí)現(xiàn)選舉民主的前提下的改革，它也因此并未超出威權(quán)政體的基本框架，但這種改革仍然是以民主法治為方向的，否則它們就不是改革。

　　雖然威權(quán)政體框架必然會(huì)限制它的實(shí)現(xiàn)，只有選舉民主才能使之充分實(shí)現(xiàn)，但在積極進(jìn)取的官民合力之下，它的大幅推進(jìn)仍然是有可能的，消極力量對(duì)它的扭曲也能得到相當(dāng)?shù)囊种疲@就使之既能滿(mǎn)足當(dāng)前需要，又能為選舉改革后的綜合配套改革積累相當(dāng)?shù)囊貤l件。

　　凡在尚未實(shí)現(xiàn)選舉民主化的地方都應(yīng)實(shí)行這種人大改革。但這種應(yīng)然性究竟能在多大的程度上變?yōu)閷?shí)然，誰(shuí)也說(shuō)不準(zhǔn)。這是一個(gè)充滿(mǎn)了偶然性、隨機(jī)性的地方，我們只能主張盡可能地推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)這種改革。

　　這種人大改革所應(yīng)有的主要內(nèi)容如下：

　　1、大幅擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)模，使之從175人至少增加到400人左右。其他各級(jí)常委會(huì)的規(guī)模也應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。

　　2、全面實(shí)現(xiàn)人大常委專(zhuān)職化。同時(shí)試行少量一般代表的專(zhuān)職化，以使“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”的制度得以落實(shí)。

　　3、大幅延長(zhǎng)人大常委會(huì)會(huì)期。全國(guó)人大常委會(huì)的法定會(huì)期至少應(yīng)在6個(gè)月以上。其他各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)期也都應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。延長(zhǎng)會(huì)期后，大部份時(shí)間用于研討財(cái)政問(wèn)題。

　　4、沿著發(fā)展民主法治的方向，進(jìn)一步改革人大的組織制度、議事程序和會(huì)議制度。這方面可做的事情還很多，而且總體上很重要。

　　5、大幅提高人大常委會(huì)會(huì)議的透明度。這在選舉改革尚未到位的情況下，尤為選民影響人大決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　6、以“黨作原則性決策、人大詳細(xì)討論決定”為原則，繼續(xù)改革執(zhí)政黨與人大的關(guān)系。

　　7、規(guī)定只有經(jīng)過(guò)人大立法才能征稅，并使之落實(shí)。政府收費(fèi)也適用該條。

　　8、落實(shí)人大的預(yù)算決定權(quán)，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)化和法治化，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束。

　　9、將政府審計(jì)部門(mén)劃歸人大，使人大擁有審計(jì)權(quán)。

　　10、使人大擁有對(duì)于機(jī)構(gòu)編制的決定權(quán)，以立法防范行政機(jī)構(gòu)自我膨脹。

　　以上各項(xiàng)改革，凡是未能在新權(quán)威改革中獲得實(shí)現(xiàn)的，均應(yīng)在人大的民主化改革中獲得實(shí)現(xiàn)。

　　人大的民主化改革所應(yīng)有的核心內(nèi)容如下：

　　1、實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性普選。1949年至今，中國(guó)的憲法和選舉法規(guī)定的都是普選制，但鄧小平仍然提出將來(lái)要搞普選，這無(wú)疑是很務(wù)實(shí)的。真正落實(shí)普選制的關(guān)鍵就在于實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉。為此就要對(duì)現(xiàn)行選舉法進(jìn)行較多的修訂。

　　2、實(shí)行一黨執(zhí)政制與普選制相結(jié)合的新型普選制度。這種普選制的特征主要是：在法律上規(guī)定人大70％的席位為政黨席，專(zhuān)屬中共和民主黨派，30％的席位為非政黨席，由公民自由選舉產(chǎn)生。這就可以既保障中共長(zhǎng)期執(zhí)政、又能展開(kāi)自由競(jìng)選了。

　　3、調(diào)整人大規(guī)模，取消人大常委會(huì)，實(shí)現(xiàn)人大代表平權(quán)化。

　　4、在選舉改革的基礎(chǔ)上，使前述在威權(quán)政體中無(wú)法完成的改革任務(wù)得以基本完成，從而使人大成為真正的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　5、隨著人大切實(shí)成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，深入改革人大與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主法治化。

　　6、在上述基礎(chǔ)上，形成十三大報(bào)告構(gòu)想的“以黨領(lǐng)政”的新型政黨制度，從根本上告別以黨代政的舊政體。

　　7、通過(guò)間接選舉向直接選舉的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)高度民主。