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　如何處理“頂層設計”與“基層探索”之間的關系，再度成了影響中國改革發(fā)展的一個至關重要的因素

　　中國是當今世界上絕無僅有的單一制大國。改革開放后，推行社會主義市場經濟，鼓勵一部分地區(qū)先發(fā)展起來。這一非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在取得巨大經濟成效的同時，也進一步增大了各地區(qū)之間業(yè)已存在的發(fā)展差距。例如，東部沿海少數(shù)縣級市的財政收入，甚至超過西部個別省區(qū)的財政收入。在社會經濟發(fā)展方面，地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和貧富差別已經構成了中國新的三大社會差別。包括地區(qū)差別在內的社會經濟多樣性，已經成為中國的基本國情。

　　在這樣一種背景下，如何處理中央與地方之間的關系、“統(tǒng)”與“放”和“點”與“面”之間的關系、“頂層設計”與“基層探索”之間的關系，也再度成了影響中國改革發(fā)展一個至關重要的因素。

　　上下層的良性互動仍是改革必須遵循的策略

　　中國申請地方政府創(chuàng)新的數(shù)量年均146個，美國是1500多個

　　大幅度放權，是中國過去30多年來經濟持續(xù)高速增長的一個重要原因。這主要發(fā)生在三個基本方面，一是中央向地方放權，特別是向基層放權，增大地方和基層的自主性；二是政府向企業(yè)放權，讓企業(yè)自主經營；三是國家向社會放權，開始推動社會領域的自治。上述放權措施，極大地激發(fā)了地方和基層的活力，調動了廣大人民群眾的生產積極性，從而釋放出了空前的社會生產力。盡管也帶來了一些新的問題，例如，地方保護主義現(xiàn)象抬頭，政令法令在一些地方不那么通暢。但是，通過放權來增大企業(yè)、地方和社會的自主性，擴大他們的自主創(chuàng)新空間，從而激發(fā)其創(chuàng)造力和生產力，是中國改革開放這30余年的成功經驗。

　　經濟的發(fā)展勢必催生社會政治的變遷。在30多年持續(xù)的經濟增長后，中國的現(xiàn)代化建設進入了一個新階段，地方和基層的改革創(chuàng)新遇到了新的嚴峻挑戰(zhàn)，一些令人擔憂的現(xiàn)象開始出現(xiàn)了。例如，近年來，鼓勵地方和基層改革創(chuàng)新的政策、制度和措施，已經遠遠落后于社會的實際需求。一些實際效果很好，完全符合科學發(fā)展并且深受人民群眾歡迎的地方改革創(chuàng)新舉措，遲遲沒有上升為國家制度，從而得不到及時的推廣；一些很好的基層改革創(chuàng)新實踐，因為得不到上級的支持而不能持續(xù)；一些已經在其他地方得到推廣的改革創(chuàng)新措施，在另一些地方卻受到抵制和排斥。甚至，一些已被實踐證明的優(yōu)秀基層改革創(chuàng)新舉措，還受到了上級部門的壓制，一些富有改革創(chuàng)新精神的地方基層干部，也因為其改革創(chuàng)新的探索受到了不公正待遇。凡此種種，都會嚴重挫傷地方的主觀能動性和自主創(chuàng)新精神，弱化地方的改革創(chuàng)新動力。以“中國地方政府創(chuàng)新獎”過去10年的申報量為例，地方政府近年來申報的創(chuàng)新項目不增反降。

　　改革創(chuàng)新，應是時代最強音。但比較“中國地方政府創(chuàng)新獎”和“美國政府創(chuàng)新獎”，我們發(fā)現(xiàn)，在創(chuàng)新項目的申報數(shù)量上，我們比不上美國。過去10年，中國各級地方政府申請“中國地方政府創(chuàng)新”的數(shù)量是年均146個，美國則是1500多，中國還不到美國的十分之一。

　　在中國這樣一個充滿社會多樣性和地區(qū)差異性的單一制大國，政治經濟的科學發(fā)展和社會的整體進步，必須正確處理好“頂層設計”和“基層探索”的相互關系。作為中央高度集權的單一制國家，事關國計民生和民主法治的重大制度改革，事關社會政治經濟的全局性制度改革，只能由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動。沒有中央的權威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會事倍功半，甚至功敗垂成。因此，“頂層設計”在中國有著特殊的重要性。但是，“頂層設計”離不開地方和基層的改革創(chuàng)新探索，中央的許多制度設計和改革舉措往往是對地方改革經驗的總結和提升。

　　高層和基層的良性互動，政治和經濟的增量發(fā)展，改革和創(chuàng)新的重點突破，不僅是過去改革成功的重要經驗，也仍然是目前改革必須遵循的策略。不支持和鼓勵地方政府的改革創(chuàng)新，不營造一種激勵創(chuàng)新和競爭的制度環(huán)境，不僅會挫傷和扼殺地方的創(chuàng)造性和積極性，阻礙地方的發(fā)展，還必然會影響國家的整個制度設計，增大改革和發(fā)展的代價，降低中央的權威，削弱全社會的活力。因此，在強調“頂層設計”的同時，必須大力拓展地方改革創(chuàng)新的空間，鼓勵地方政府大膽推進改革創(chuàng)新的探索，允許地方在科學發(fā)展方面展開良性競爭，為地方的多樣性發(fā)展創(chuàng)造合適的制度環(huán)境，進一步增強基層社會的活力。

　　地方和基層的自治權應當依法受到保護

　　應當及早制定相應的法律和制度，積極嘗試包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市在內的社會基層自治

　　無論是上級部門還是基層部門的領導，都應當按照“三個有利于”和“三個統(tǒng)一”的根本要求，結合地方實際條件，大膽推進制度性改革創(chuàng)新，堅決破除阻礙科學發(fā)展的制度性障礙。在經濟發(fā)展方面，只要“有利于發(fā)展社會主義社會生產力、有利于增強社會主義國家的綜合國力、有利于提高人民的生活水平”的所有改革舉措都值得充分肯定；在社會政治方面，只要有利于“黨的領導、人民當家作主、依法治國”三者統(tǒng)一的所有創(chuàng)新探索，都應當受到鼓勵。上級部門不應當對地方的改革創(chuàng)新過分求全責備，規(guī)定過多的條條框框。判斷地方和基層改革的最終權威，不是上級領導，而是當?shù)厝罕姟τ谀切┓?ldquo;三個有利于”和“三個統(tǒng)一”，當?shù)厝罕娪值玫綄嵒莸牡胤礁母锱e措，即使與現(xiàn)行制度有所不合，上級部門也不應簡單否決，而應當給予寬容和支持，幫助地方解決制度性困難。

　　要從推進社會自治的戰(zhàn)略高度，來鼓勵地方的改革創(chuàng)新，擴大地方自主發(fā)展空間。社會自治就是人民群眾的自我管理，是人民群眾當家作主的最直接形式，是還政于民的現(xiàn)實途徑，也一直被認為是社會主義民主政治的本質屬性和重要特征之一。社會自治的程度反映著一個國家政治文明的程度，社會自治越發(fā)展，民主政治就越發(fā)達，社會生活就越有活力，社會穩(wěn)定的基礎就越鞏固。沒有社會的自治，不可能有社會的善治。社會自治直接關系到中國的政治發(fā)展和政治進步，關系到中華民族的興旺發(fā)達。地方和基層自治，是社會自治的重要形式。社會自治不是外來之物，它在中國有著悠久的歷史傳統(tǒng)，“政權不下縣”是中國傳統(tǒng)治理的一大特色。應當著手改革和完善地方行政區(qū)劃和行政管理制度，擴大地方的管理事權，明確中央與地方、上級和下級政府的管理權限，擴展社會基層自治空間，營造鼓勵地方自主改革創(chuàng)新的制度環(huán)境，大力推進中國的社會自治。

　　地方和基層的自治權應當依法受到保護。要充分尊重地方和基層的自主創(chuàng)新精神，從法律和制度上保護基層的自治權?；鶎尤罕姷淖灾沃贫仁侵袊幕菊沃贫戎?，努力實現(xiàn)基層城鄉(xiāng)居民的自治，也是改革開放后中國政治改革的重要內容。我們雖然已經制定并實施了村民委員會和居民委員會組織法等居民自治法律，但從總體上說，社會自治和基層自治的法律還相當不完備。我們必須清楚，自治權是極其重要的公民權利。在現(xiàn)代民主政治條件下，真正的居民自治，僅有村落和街道的自治是遠遠不夠的。我們應當及早制定相應的法律和制度，積極嘗試包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市在內的社會基層自治，大大拓展公民基層自治的空間。

　　下級的正當權利必須受到尊重

　　下級機關和下屬官員，都有獨立的人格和自主的權利

　　現(xiàn)代國家建立在科層制度之上，上級下級間有明確的職權，在行政過程中下級必須服從上級，這是政府正常運行的前提條件。然而，這并不等于上下級主體之間存在政治和人格的不平等。上下級機關作為法人，它們擁有平等的政治地位；上下級官員作為公民，他們擁有平等的政治權利。權力的不同，不等于人格不平等。上下級官員間的人身依附，合法授權之外的“官大一級壓死人”現(xiàn)象，是封建專制遺風，與現(xiàn)代民主政治格格不入。上級機關和領導，應當善待下級機關和下屬官員。無論是下級機關還是下屬官員，都有獨立的人格和自主的權利，法律和制度必須保護這種基于人格的自主、獨立、平等和尊嚴之上的“下屬權利”。在一些發(fā)達國家中，“下屬權利原則”甚至上升到了憲法條文的高度，值得借鑒和重視。

　　上級領導部門不僅要尊重和鼓勵地方和基層的首創(chuàng)精神，而且應當善于將地方和基層先進的改革創(chuàng)新經驗上升為正式的制度，及時在更大范圍內推廣。無論是改革開放初的農村家庭聯(lián)產承包責任制和村民自治的“海選”辦法，還是近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“公推公選”和重大政策的“聽證”制度，最初都是地方和基層的創(chuàng)造發(fā)明。

　　然而，當我們回顧過去10年“中國地方政府創(chuàng)新獎”的眾多案例時，仍然看到，還有大量先進的地方改革創(chuàng)新經驗沒有及時上升為國家制度，從而不能在全國更大的范圍內得以推廣。不少地方的改革創(chuàng)新經驗，不僅符合“三個有利于”的標準和“三個統(tǒng)一”的原則，而且明顯地改善了民生，推進了民主，促進了當?shù)氐目茖W發(fā)展。例如，在一些地方已經推行多年的“一站式”行政服務、基層“人大代表工作站”、基層領導的競爭性選舉。上級部門如果能夠將地方和基層的先進經驗上升為正式制度，在更大的范圍內推廣實行，不僅將給更多的人民群眾帶來實際利益，讓更多的群眾在良政善治中得到好處，也將更加有利于增強黨在新形勢下的執(zhí)政能力?！?/p>

　　俞可平為中央編譯局副局長