中共十八屆三中全會決定指出：改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。全會這一決定，在社會上引起了很大的反響，也產(chǎn)生了一些疑問。其中一個較為普遍的疑問是，農(nóng)村宅基地是否可以自由買賣。
十八屆三中全會要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，與我國目前農(nóng)村宅基地權(quán)利狀況及存在的問題有關(guān)。我國農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，大體可歸納為五個階段：第一階段，土地改革初期。實行農(nóng)民私人所有的土地制度，縣級政府為農(nóng)民頒發(fā)了《土地房屋所有權(quán)證書》，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)，宅基地和房屋可以自由買賣。第二階段，社會主義改造初期。農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民私有。雖然土地的經(jīng)營已經(jīng)由個體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營，但是農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1975 年《憲法》至1998 年出臺新《土地管理法》。1986 年我國頒布第一部《土地管理法》，其第38 條第三款規(guī)定：農(nóng)民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。但不禁止宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行買賣、出租，并且第41 條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對此也有明確規(guī)定。上述各個階段并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得農(nóng)村宅基地。第五階段，1998 年新《土地管理法》出臺至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得宅基地。1998 年新《土地管理法》將前述第41 條完全刪除，1999 年國務院辦公廳發(fā)39 號文件、2004 年國務院辦公廳發(fā)28 號文件、國土資源部文件都規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”
現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在諸多弊端。一方面，超標準占用宅基地現(xiàn)象十分突出，造成了宅基地對耕地資源的大量擠占；另一方面，閑置宅基地現(xiàn)象大量存在，不利于資源的有效配置和合理利用。而且，宅基地使用權(quán)權(quán)能單一，農(nóng)民在宅基地上建造的房屋無法產(chǎn)權(quán)化， 不利于農(nóng)戶房產(chǎn)增值及實現(xiàn)增值收益。更為嚴重的是，盡管相關(guān)規(guī)定嚴格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)灰色交易愈演愈烈。
事實上，改革開放以來，農(nóng)民出租、買賣宅基地之風也曾一度盛行。為此，國務院多次下發(fā)文件給予制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業(yè)化和快速城市化的發(fā)展，便催生了宅基地交易隱形市場的形成和發(fā)展。盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。據(jù)中共中央黨校有關(guān)課題調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實上的買賣宅基地和新農(nóng)村建設名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。這些交易由于不受法律保護，產(chǎn)生了大量的社會糾紛，影響到社會穩(wěn)定。
農(nóng)村宅基地私下交易并且屢禁不止，足以說明有其客觀必然性和合理性。宅基地交易使農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，還有助于土地市場配置，實現(xiàn)土地資源財產(chǎn)化、資本化，滿足農(nóng)民對宅基地及其房屋財產(chǎn)價值的追求。同時，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的必要措施。這也從反面凸顯了農(nóng)村宅基地制度設計的不正當性，凸顯出對農(nóng)民及其擁有的宅基地的歧視性。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農(nóng)民合法的農(nóng)宅因為宅基地不能流轉(zhuǎn)，則無法作為真正意義上的資產(chǎn)進入市場交易，明顯地體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割。這也有違法律公平正義的初衷，房屋屬于公民個人的私有財產(chǎn)，使用權(quán)人可以依法占有、使用、收益和處分，而我國法律卻規(guī)定對于農(nóng)村宅基地農(nóng)民只能占有、使用而不能處分。我國《物權(quán)法》雖然規(guī)定了農(nóng)村宅基地為用益物權(quán)的一種，但要求農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能讓其真正流轉(zhuǎn)起來。這種限制實際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價值理念。
正因為如此，從保護農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的角度，社會上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強烈，一些地方適應潮流積極地進行了宅基地流轉(zhuǎn)試點。實踐證明，宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村融資，有利于新農(nóng)村建設，也有利于保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)利益。社會發(fā)展的需要已經(jīng)倒逼農(nóng)村宅基地制度變革。
我認為，應以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎，秉持科學、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以農(nóng)民為主體，以市場化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴格宅基地管理的同時，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范流轉(zhuǎn)。通過流轉(zhuǎn)激活城鄉(xiāng)土地市場，提高土地集約利用效率，推動農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。具體步驟建議如下：第一，對農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，并出臺農(nóng)村集體建設用地級差收益分配辦法，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益；第三，地方政府和主管部門應加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設立集體建設用地交易場所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。
