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內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，當(dāng)代中國政治發(fā)展的突破口是縣政改革?？h政改革的方向應(yīng)是建立在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治。當(dāng)前各地所進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)縣強(qiáng)縣”式的行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級政府自主權(quán)的同時(shí)，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要進(jìn)行真正意義的政治分權(quán)和司法分權(quán)，通過確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府；通過強(qiáng)化司法制衡來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性，維護(hù)公共利益的制度底線。

 

　　越來越多的研究成果表明，當(dāng)代中國政治發(fā)展的突破口是縣政改革[1]。就現(xiàn)實(shí)政治而言，目前中國許多省市都在進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革實(shí)踐，希望通過擴(kuò)大縣級政府的社會和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)以加強(qiáng)縣級政權(quán)主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會的能力，并最終改變目前的行政層級實(shí)現(xiàn)“省管縣”。那么，擴(kuò)大縣級政府的權(quán)限能否真正打造出改革者所期望的地方責(zé)任政府？或者說，這種分權(quán)式的改革是否代表了中國縣政改革的方向和基本路徑呢？

 

　　要回答這些問題，就不僅僅需要對現(xiàn)實(shí)政治的把握，而且需要建構(gòu)有解釋力的理解模式。在中國目前的政治體制和政治語境下，我們認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級政府自主權(quán)的同時(shí)，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)，有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題[2]。為此，需要進(jìn)行真正意義的政治分權(quán)和司法分權(quán)，通過加強(qiáng)縣級政權(quán)的自治性來建構(gòu)真正的地方責(zé)任政府，通過強(qiáng)化司法制衡來確保公共利益的制度底線。

 

　　行政分權(quán)與縣政自治

 

　　一般來說，由西方近代思想家馬基雅維利、洛克、盧梭、孟德斯鳩以及美國制憲者提出并逐步完善的憲政學(xué)說的分權(quán)制衡原則主要包括兩層意義：一是按照不同的功能把政治權(quán)力劃分為不同的類型；其二不同功能的權(quán)力之間形成相互制約關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)政治制度安排上分權(quán)制衡又表現(xiàn)在兩個方面：橫向的、水平分權(quán)（separation of powers），針對的是全權(quán)主義的肆虐；縱向的垂直分權(quán)，解決的是中央與地方政府的權(quán)力劃分問題。西方國家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)就是橫向分權(quán)制衡原則的體現(xiàn)。我們這里所說的行政分權(quán)，主要是指政府內(nèi)部職權(quán)的縱向分配模式，也就是有關(guān)中央與地方的職權(quán)劃分問題。中國現(xiàn)實(shí)正在進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等改革，就是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權(quán)限問題，屬于行政分權(quán)范圍。

 

　　早在1992年，浙江省就對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，賦予了縣級政府機(jī)關(guān)在基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資等項(xiàng)目的審批權(quán)。１９９７年浙江又在蕭山、余杭試行部分地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；２００２年８月，浙江省正式下文將３１３項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興縣等１７個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（含縣級市）以及杭州市蕭山區(qū)等3個區(qū)。2003年6月湖北省委下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大部分縣(市)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展管理權(quán)限的通知》，將部門的239項(xiàng)權(quán)限，下放給大冶等20個縣(市)；2004年5月河南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，將屬于地級市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會管理權(quán)，下放給鞏義等5個縣（市）；2007年，四川省政府下達(dá)了《關(guān)于開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》等等。到目前為此，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進(jìn)行類似的改革。縱觀這些被稱“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革[3]，主要試圖在財(cái)權(quán)和事權(quán)兩個方面對現(xiàn)有行體制有所突破。

 

　　其一，在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”?？h財(cái)政直接對省負(fù)責(zé)，即在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣（市），縣財(cái)政和地級市本級財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤；另外，在財(cái)政分成方面，也有所改變[4]。比如浙江就規(guī)定，縣的地方財(cái)政收入的50%上交省里，縣留50%，地級市的財(cái)政只能靠市本級財(cái)政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進(jìn)行改變。例如，２００４年５月湖北省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于省管縣（市）財(cái)政體制改革的具體實(shí)施意見》就規(guī)定，實(shí)行省管縣（市）的財(cái)政管理體制的基本原則是：維持現(xiàn)行利益分配格局；共同支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。同時(shí)暫不調(diào)整財(cái)政收支范圍，但對不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市、縣（市）收支范圍劃分，省財(cái)政將予以規(guī)范和調(diào)整，另外湖北省各市、縣（市）人民銀行國庫直接對省報(bào)送收入報(bào)表，省直接確定各市、縣（市）的資金留用比例，資金留用比例一年一定。

 

　　其二，擴(kuò)大縣級政府的職權(quán)，把部分省市經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)下放給縣級政府。各地在管理權(quán)限下放方面，雖然在具體的程序上有所不同，但基本上涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等省市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。如浙江省下放的權(quán)限主要分兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理；二是須經(jīng)市審核、報(bào)省審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。對國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定的，須經(jīng)市審核、審批的事項(xiàng)，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權(quán)、機(jī)構(gòu)延伸、個案處理的辦法；積極爭取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意。河北省確定的擴(kuò)大管理權(quán)限的基本原則是：“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理，報(bào)市備案；原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報(bào)省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。對國務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項(xiàng)，采取省、市政府委托、授權(quán)等辦法放權(quán)。2007年10月，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都，為了擴(kuò)大縣級政權(quán)（區(qū)、市）管理權(quán)限就把土地使用的審批權(quán)和環(huán)保評估的審核權(quán)兩項(xiàng)重要的權(quán)力下放到縣級政府。其規(guī)定，在區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的局部調(diào)整，原需報(bào)市政府審批的，今后將由區(qū)、市、縣政府審批，報(bào)市政府備案；除國家、省明確規(guī)定屬于市級以上環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件外，工業(yè)項(xiàng)目總投資在2000萬元以下不含2000萬元　和屬于填報(bào)環(huán)境影響登記表的項(xiàng)目、總投資在5000萬元以下不含5000萬元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件，由區(qū)、市、縣環(huán)保部門審批。

 

　　從這些規(guī)定可以看出，目前在中國各地進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”核心內(nèi)容就是擴(kuò)大縣級政權(quán)的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)，提高縣級政權(quán)的行政效能，并最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”體制，以利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，被稱為“適應(yīng)新時(shí)期市場經(jīng)濟(jì)和公共行政發(fā)展需求的應(yīng)時(shí)之舉”[i]。然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約，決定了這種行政分權(quán)式改革步履艱難，難以實(shí)現(xiàn)突破“市管縣”體制這一目標(biāo)。

 

　　中國市管縣體制起始于1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。1959年9月17日，全國人大常委會作出決定，規(guī)定直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣。1960年底，全國有５０多個地級市領(lǐng)導(dǎo)縣。文革前后，國家行政體制有所調(diào)整，到1977年，除京津滬３個直轄市外，全國90多個地級市只有３９個市領(lǐng)導(dǎo)縣。1978年3月，五屆人大一次會議通過的新《憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。1982年，中共中央決定改革地區(qū)體制，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并以江蘇為試點(diǎn)。1983年２月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出通知，要求積極試行地市合并，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。截至２００１年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占地級行政建制的80％。地級市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量占全國縣總數(shù)的70％。但是，中國《憲法》和《組織法》中，沒有地級市這種說法[ii]。而據(jù)150個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政區(qū)劃層次以二、三級居多，不超過三級。管理層次多就造成管理幅度小[iii]。在現(xiàn)實(shí)中，“市管縣”體制中大部分的經(jīng)濟(jì)、社會決策權(quán)歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創(chuàng)新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實(shí)行省管縣。如海南自1988年4月份建省設(shè)大特區(qū)伊始，便率先采取了省直管縣的分級制度，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，沒有地級市這一行政層級。問題是，在還存在地級市的行政框架下，通過分權(quán)能否解決市對縣的影響力。也就是說，在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”中，市級政府是放權(quán)的利益流出團(tuán)體?；谧陨砝孀畲蠡?，市級政府在可能的范圍內(nèi)，會采取一定的博弈手段[iv]。事實(shí)上，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如河南等地，所進(jìn)行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革實(shí)際的運(yùn)行情況并不如意，新的矛盾凸顯出來，主要有以下幾個方面：其一，省轄市對擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。在財(cái)政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項(xiàng)目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補(bǔ)的政策，這樣就給縣市發(fā)展帶來很大的資金制約。其二，垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力。其三，由擴(kuò)權(quán)帶來的這部分縣市事實(shí)上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴(kuò)權(quán)縣既要主動維護(hù)使用對省一級部門的話語權(quán)，還要維護(hù)舊“主人”的關(guān)系，這就大大增加了這些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。縣市普遍感到有了“兩個婆婆”，造成辦公成本增大，由原來的“一頭協(xié)調(diào)”變?yōu)?ldquo;兩頭協(xié)調(diào)”，事反而更難辦了[v]。

 

　　也就是說，要解決“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所遇到的體制性困境，如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標(biāo)。

 

　　需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴(kuò)權(quán)方面是一致的，但在最終的體制性目標(biāo)上則不相同?？h政自治應(yīng)是根據(jù)法律所獲得的自治地位，而目前各地實(shí)行的“省管縣”只是來源于省的授權(quán)。在這種意義上，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“縣政自治”是從行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變。即在分權(quán)性質(zhì)上，要從行政性分權(quán)的向法治性分權(quán)轉(zhuǎn)變，使相對主觀隨意性的行為成為制度性和科學(xué)性的分權(quán)；在劃分依據(jù)上，從以政策文件為主要依據(jù)和手段的向以憲法、法律為依據(jù)和手段；在劃分主體上，從以行政機(jī)關(guān)自身為主體，向以獨(dú)立的第三方（如立法機(jī)關(guān)）為主體；在劃分內(nèi)容上，從以行政放權(quán)為主的，向全面性的系統(tǒng)性分權(quán)為特征；在劃分方法方式上，從多級同構(gòu)式的分權(quán)，向依中央和地方政府應(yīng)提供的公共物品的范圍來劃分等等[vi]。事實(shí)上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。清代后期，隨著皇朝政治的衰落，地方自治成為思想家和政治家們討論的問題。歷史學(xué)家魏光奇就指出，所謂官治是指國家自上而下任命官員運(yùn)作的國家行政，而自治則是由地方社會自下而上推選本地人士運(yùn)作的地方行政。這兩種模式的相互排斥與結(jié)合，構(gòu)成了20世紀(jì)上半期中國縣制改革和演變的主軸[vii]。孫中山在設(shè)計(jì)中國政治發(fā)展的一個重要目標(biāo)就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個現(xiàn)代國家。他曾經(jīng)指出，“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”。“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”[viii]?？梢姡趯O中山這里，縣的自治權(quán)是相對獨(dú)立于省的，而不是依賴于省的授權(quán)。當(dāng)然，縣政自治在中國是否行得通的質(zhì)疑并不會因?qū)O中山的主張而消失。需要回答的問題很多。這其中有關(guān)村民自治的實(shí)踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最為突出。“村民自治”是一種社區(qū)自治，他所進(jìn)行的民主選舉訓(xùn)練可以為縣政自治提供政治基礎(chǔ)，他因社區(qū)組織與國家政權(quán)組織之間的相互關(guān)系不能處理而存在的問題，并不能作為否定縣政自治的理由。而因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級政府，但不是完整的政府，人大沒有辦法開會，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能他承擔(dān)不了。所以不能總抓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一方面來做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個縣的改革相結(jié)合。農(nóng)村綜合改革實(shí)際上考察的是縣的改革。主導(dǎo)中國農(nóng)村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一點(diǎn)應(yīng)該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiāng)的定位[ix]?？梢姡h政自治應(yīng)成為中國政治發(fā)展的突破口和目標(biāo)。

 

　　政治分權(quán)與責(zé)任政府

 

　　如果說，行政分權(quán)所解決的是中央與地方的關(guān)系問題，可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標(biāo)的話，那么，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，政治分權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)是要通過政治改革建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵體制和個人選擇問題。

 

　　有學(xué)者指出：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，其實(shí)質(zhì)應(yīng)該是強(qiáng)民，使得民眾的主人公地位得到更好的體現(xiàn)，激發(fā)他們建設(shè)家園的積極性。因此我們在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的過程中，-一定要加強(qiáng)法治，強(qiáng)調(diào)民主，只有使縣中的民眾更有力，縣里的官員更多地考慮當(dāng)?shù)孛癖姷睦?，?qiáng)縣的目的才會達(dá)到，強(qiáng)國的目標(biāo)也才可以期待”。也就是說，“人民如何更好地加強(qiáng)自我管理，以及對權(quán)力監(jiān)督的能力，這樣的強(qiáng)縣才能強(qiáng)到根本上”[x]。問題是，目前所進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的行政分權(quán)，由于沒有政治分權(quán)作為基礎(chǔ)，就很難防范權(quán)力被濫用的產(chǎn)生。因?yàn)椋?ldquo;權(quán)力在上級時(shí)，至少可以受到上級的監(jiān)督和制約，并且權(quán)力尋租的成本加大；權(quán)力下放在地方，權(quán)力受監(jiān)督少了，權(quán)力尋租成本也降低了。因此，地方自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)加大”[xi]。事實(shí)上，在某些實(shí)行“省管縣”的地方，由于縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力加大，所產(chǎn)生的腐敗案件也更為嚴(yán)重。海南省實(shí)行省管縣后，產(chǎn)生的問題就很有說服力。2005年這個省臨高縣原縣委書記吳光華，2006年屯昌縣原縣委書記徐清學(xué)，2007年文昌縣委書記謝明中均因腐敗而墜落。對此，海南省委書記衛(wèi)留成就說，海南實(shí)行省直管縣的體制，縣(市)委書記的行政級別高(正廳級)，權(quán)力過于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級紀(jì)委監(jiān)督較難[xii]。

 

　　地方自治就是“一地方之人，在一地方區(qū)域以內(nèi)，依國家法律所規(guī)定，本地方公共之意志，處理一地方公共之事務(wù)”[xiii]。也就是說，地方自治主要的規(guī)定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情況來看，為了減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個問題。

 

　　第一， 改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導(dǎo)作用?？h級領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國重要的人事組織制度?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十三條規(guī)定，“擔(dān)任縣(市)委書記、縣(市)長職務(wù)以及縣(市)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長地任職”。《國家公務(wù)員暫行條例》第六十三條也規(guī)定，“國家公務(wù)員擔(dān)任縣級以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職。” 這種制度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結(jié)黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實(shí)踐，這項(xiàng)旨在防止官員以權(quán)謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。對此，有學(xué)者歸納為如下三個方面：其一，由于行賄者可以不在當(dāng)?shù)厮投Y，反倒逃避了當(dāng)?shù)厝罕姷谋O(jiān)督，行賄和受賄都變得更加隱蔽和安全了。 其二，“異地官”在上任的第一、第二年，由于人生地疏，忙于建立各種關(guān)系，熟悉民情，無法展開正常的工作；后兩年要向上面匯報(bào)政績，準(zhǔn)備調(diào)動，也無法展開正常的工作，結(jié)果整個在任期間根本就沒做幾件實(shí)事。為了顯現(xiàn)自己的政績，有些聰明的官員便挑選幾件能引起轟動效應(yīng)的事來做做。更不乏甚者，為了在自己任內(nèi)出政績，不顧當(dāng)?shù)厝罕姷拈L遠(yuǎn)利益，搞短期開發(fā)，短期建設(shè)，使當(dāng)?shù)厝罕姷拈L遠(yuǎn)利益受到損害。 其三，“異地為官”使得民主選舉成了形式。比如，某地要選舉新的縣長，由于要選擇外地干部，只好先由上級組織部門從外地派一個代縣長，然后再進(jìn)行選舉，而當(dāng)?shù)孛癖娨话悴涣私庠摴賳T的情況，最后只能上級組織部門怎么安排，代表們便怎么投票。而那些被“選舉”上來的官員自己心里明白，他們手中的權(quán)力并不是來自人民群眾，而是來自上面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷，于是便有人跑官、賣官、買官，腐敗行為便由此而生了[xiv]。由此可見，事實(shí)上，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)人任用回避本籍制度是一個需要檢討的制度。對于一個現(xiàn)代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的。當(dāng)然，如果要改變這一點(diǎn)，勢必限制了現(xiàn)存的上級政治部門對地方政治調(diào)配空間。但因此通過改變縣級政治生態(tài)所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

 

　　第二，從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治為基礎(chǔ)的。“在現(xiàn)代民主社會中，實(shí)際制定和執(zhí)行公共政策的是全體選民選出的代表。盡管在不同的國家，特定的制度安排或憲法框架差別較大，但在大多數(shù)民主體制中，立法或執(zhí)行部門，有時(shí)甚至是司法部門的官員都由選民選舉產(chǎn)生”[xv]。也就是說，民主制度與選舉制度是分不開的。縣政民主自治也就要開放民選縣級領(lǐng)導(dǎo)人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”；“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預(yù)中央政事”；“凡一省全數(shù)之縣皆達(dá)完全自治者，則為憲政開始時(shí)期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督；至于該省內(nèi)之國家行政，則省長受中央之指揮”[xvi]。也就是說，孫中山構(gòu)想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉?？紤]到中國目前的情況，可以分為兩部走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進(jìn)行縣級人民代表大會的代表選舉，并使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官[5]。其二，經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。在這個過程中，“要有意識地培育基層群眾的公民意識，鼓勵他們主動參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團(tuán)體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進(jìn)和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體制改革走向深入、穩(wěn)妥與高效”[xvii]。

 

　　第三，重新確立縣級政權(quán)和縣級領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府。地方自治政府應(yīng)是對本地居民負(fù)責(zé)任的政府。問題是，在目前的中國，執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)的二元化運(yùn)作模式使這種責(zé)任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責(zé)任政府，就必須改變執(zhí)政黨的執(zhí)政方式。從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實(shí)際性的效果，由執(zhí)政黨全面掌握國家行政機(jī)器，實(shí)行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實(shí)的選擇。問題是，執(zhí)政黨必須要獲得轄區(qū)公的授權(quán)，承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)轄區(qū)公民意志和利益的政治責(zé)任。與此相聯(lián)系的縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治地位也應(yīng)有所改變。在目前的制度安排下，縣政領(lǐng)導(dǎo)具有政務(wù)官的責(zé)任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵體系是科層制下公務(wù)員的管理體系。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會變成一個受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長期擔(dān)任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負(fù)責(zé)制度，使在縣域政治中決策和行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個人的代價(jià)，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負(fù)責(zé)又對中央政府負(fù)責(zé)的地方政府[xviii]。

 

　　第四，要進(jìn)行司法改革，構(gòu)建司法制衡制度。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化”都在縣級政治中有所表現(xiàn)。在體制設(shè)計(jì)上，地方人大是地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負(fù)責(zé)。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設(shè)計(jì)上司法權(quán)的地方化。在現(xiàn)實(shí)中，司法權(quán)的地方化表現(xiàn)為各級地方行政機(jī)關(guān)對司法權(quán)力的限制及影響。導(dǎo)致地方司法機(jī)關(guān)不隸屬地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)卻隸屬地方行政當(dāng)局的一項(xiàng)重要制度安排是：法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級財(cái)政，其它物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權(quán)力的地方化，影響了國家法律實(shí)施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨(dú)立，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時(shí)，它導(dǎo)致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗[xix]。對此，中共在十七大報(bào)告中就指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”[xx]。根據(jù)中國目前的情況，我們認(rèn)為，需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。這種司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實(shí)行垂直管理。顯而易見，建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面直接對中央政府負(fù)責(zé)，而不是對縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實(shí)行司法人員的流動回避制。另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)。政法委作為執(zhí)政黨對國家司法的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其設(shè)置和工作方式已越來越不適應(yīng)法治國家的要求。要實(shí)行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和干預(yù)。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為執(zhí)政黨的研究智囊機(jī)構(gòu)，地市和縣的政法委取消。

 

　　總之，中國縣政改革的方向應(yīng)是建立在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治。因此，它不僅需要調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力；還需要確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府；同時(shí)需要具有權(quán)威的司法制度來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。