城鄉(xiāng)戶籍制度是目前在我國被普遍批評的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟時期，同時也被認定為是“二元經(jīng)濟結構”的最顯著標志之一。對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步。同時它也是近年來眾多改革領域中，改革目標方向路徑認識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。
城鄉(xiāng)二元結構不再是主要障礙
戶籍制度改革之所以艱難，是因為它不僅僅是一個簡單的社會登記制度，而是和各種社會福利關聯(lián)在一起，而社會福利又是與各地方政府尤其是城市政府的財政掛鉤的。因為牽扯到城市政府和城市原住居民的實際利益，才讓戶籍改革變得復雜難辦，并遭到各大城市的市長們的普遍反對。
而新形勢下，戶籍改革的主要困難已經(jīng)發(fā)生了變化。過去，戶改的困難主要在于城鄉(xiāng)二元結構，城市和農村的社會保障水平不一致，甚至在農村基本沒有社會保障，唯一的保障是土地和子女，農民一旦進城轉為非農戶口，就意味著他的社保從無到有，全部由城市政府負擔，所以能吃上“國家糧”是一件天大的事情。
經(jīng)過幾十年的發(fā)展演進，社會保障制度雖然仍然不平等，但已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋，土地的社會保障功能也因此弱化，大部分農民已經(jīng)不指望土地養(yǎng)家養(yǎng)老，大量土地被拋荒棄種。農民想要由農村轉移到縣城，變?yōu)槌鞘袘艨?，已?jīng)是很容易的事情，甚至很多農民不愿意轉到縣城，認為沒有這個必要，道理很簡單，因為轉到縣城戶口并不能帶來更多的社會保障。
可見，城鄉(xiāng)二元結構已經(jīng)不再是戶籍制度的主要障礙，現(xiàn)在的主要障礙是區(qū)域差異，以及大中小城市發(fā)展水平之間的差異。現(xiàn)在的情況是，如果你只是想把農村戶口變?yōu)槌鞘袘艨谑呛苋菀椎模兂杀鄙蠌V深這些大城市的戶籍卻很困難，甚至你想要把廣州市戶口變成北京市戶口都不容易。
當然，這些大城市也推出了一些戶籍改革辦法，比如上海、廣州等地實行的居住證制度，只要累積到足夠的積分就能獲得當?shù)貞艏?，用這種辦法可以吸引更多的高學歷、高技術人才，提高人才對城市的忠誠度，對城市發(fā)展是有好處的，但這些指標注定與農民工無關，不管他們怎么奮斗，都難以達到那些指標。所以，從對未來2億多農民工群體進程的角度上考慮，居住證積分制度只是權宜之計，不是長久之法。
戶籍背后的社會福利改革有多難？
那么，戶籍改革是否真像一些人說的那么難呢？要解答這個問題，我們不妨從城市生活的實際體驗來分析，看看戶籍到底會影響到城市生活的哪些方面。
第一，最大的問題當然是社會保障的流轉，包括城鄉(xiāng)之間的流轉，也包括城市之間的流轉，農民工從一個城市流動到另一個城市，但是社會保險很難帶走，戶籍成為流轉的阻礙。如果我們能夠建立起一張全國統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)，設立全國統(tǒng)一的社會保障基金，所有人交的錢都存入這個基金當中，在任何地方都能夠同等繳納和支取，交的多享受得就多，交的少享受得就少，那么也就解決了地區(qū)發(fā)展水平的差異問題和人口輸入地與輸出地之間的財政公平性問題。
第二，是大家討論較多的購房購車問題，部分城市發(fā)出“限購令”，買房、買車必須是本地戶口，甚至本地戶口也要搖號，外地人根本買不了房和車，但是一方面這些政策是反市場化的，只是特殊時期的特殊辦法，我們不應該也不需要把它當作長期的困難來考慮；另一方面這些政策只是在一小部分城市中實行，大部分二、三線城市是沒有限購政策的，我們不能把它當作普遍性問題來考慮。
第三，是子女受教育問題，這是許多人想要獲得城市戶口的首要原因。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的教育資源差異不平等是不爭的事實，而要改變這種不平等又是一個長期過程。一些人擔心，如果把外來工子弟進入城市公立學校就讀完全放開，會有大量的農村學生涌入城市，特別是北京、上海這樣教育資源優(yōu)勢明顯的大城市，農村孩子都來跟城市孩子搶奪資源，將是城市不可承受之重。
實際上，他們把問題看得過于嚴重，即便完全放開，也不可能所有學生都擠到一線城市去“搶資源”，因為如果父母在二三線城市或者農村工作，不可能讓自己的子女在別的城市上學；而如果父母本身就在這些一線城市工作，他們?yōu)檫@個城市創(chuàng)造了財富和稅收，那么他們讓子女在這個城市就讀，是天經(jīng)地義的事，城市政府必須承擔起這個責任。
另一個棘手的問題是高考，高校資源豐富的城市都會對本地學生予以傾斜，優(yōu)先錄取本地學生，如果能夠實現(xiàn)全國統(tǒng)一錄取比例，做到一視同仁，那么在哪里考試都一樣，也就沒有必要再爭取一個北京、上海的戶口了。
第四，是土地問題，過去我們非常強調戶籍改革與土地改革的聯(lián)動，但現(xiàn)在我越來越發(fā)現(xiàn)，兩者的聯(lián)動性正在變弱，原因就在于土地的社會保障功能在弱化，相當大部分的農民工已經(jīng)不需要靠土地作為生活保障，未來隨著城市化進程的推進，農業(yè)人口的比重會越來越少。我不太同意重慶等地用土地換戶籍的做法，土地改革的方向應該是允許土地買賣，讓農民可以帶著土地置換來的財富進城，而不是像現(xiàn)在這樣把土地大面積拋荒浪費。
第五，是辦理各種手續(xù)、證件的便利性問題?，F(xiàn)在個人的信息已經(jīng)全國聯(lián)網(wǎng)，要在外地辦理任何證件手續(xù)，在技術上都不存在問題，根本沒有必要跑到戶籍所在地，現(xiàn)在人為的行政阻隔導致了很多不必要的麻煩，我們完全可以通過行政審批制度改革來解決。
只要上層下決心，都可以改過來
通過以上的分析，我們可以看到，要解決戶籍問題，并不在于戶籍登記本身，而在于與戶籍相關聯(lián)的附帶事務，只要解決了這些“附帶問題”，戶籍改革就可以化繁為簡。甚至，只要戶籍的附帶價值被成功剝離，戶籍恢復期原始的戶口登記功能，那么戶籍制度改不改都無所謂。
今天中國的許多改革之所以“顯得”艱難，是因為許多完全可以通過經(jīng)濟手段解決的問題，卻被行政制度人為阻礙，包括戶籍改革在內，要解決這些問題并不存在太多技術上的障礙，只要上層下決心，都可以改正過來。所以，中央政法工作會議上講，三年之內完成戶籍制度改革，其實是完全可以做到的。
