城鄉(xiāng)戶籍制度是目前在我國(guó)被普遍批評(píng)的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對(duì)于戶籍制度改革的共識(shí)是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見(jiàn)大規(guī)模起步。同時(shí)它也是近年來(lái)眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識(shí)最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不再是主要障礙
戶籍制度改革之所以艱難，是因?yàn)樗粌H僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)登記制度，而是和各種社會(huì)福利關(guān)聯(lián)在一起，而社會(huì)福利又是與各地方政府尤其是城市政府的財(cái)政掛鉤的。因?yàn)闋砍兜匠鞘姓统鞘性【用竦膶?shí)際利益，才讓?xiě)艏母镒兊脧?fù)雜難辦，并遭到各大城市的市長(zhǎng)們的普遍反對(duì)。
而新形勢(shì)下，戶籍改革的主要困難已經(jīng)發(fā)生了變化。過(guò)去，戶改的困難主要在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障水平不一致，甚至在農(nóng)村基本沒(méi)有社會(huì)保障，唯一的保障是土地和子女，農(nóng)民一旦進(jìn)城轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，就意味著他的社保從無(wú)到有，全部由城市政府負(fù)擔(dān)，所以能吃上“國(guó)家糧”是一件天大的事情。
經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展演進(jìn)，社會(huì)保障制度雖然仍然不平等，但已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，土地的社會(huì)保障功能也因此弱化，大部分農(nóng)民已經(jīng)不指望土地養(yǎng)家養(yǎng)老，大量土地被拋荒棄種。農(nóng)民想要由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到縣城，變?yōu)槌鞘袘艨冢呀?jīng)是很容易的事情，甚至很多農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)到縣城，認(rèn)為沒(méi)有這個(gè)必要，道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)檗D(zhuǎn)到縣城戶口并不能帶來(lái)更多的社會(huì)保障。
可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再是戶籍制度的主要障礙，現(xiàn)在的主要障礙是區(qū)域差異，以及大中小城市發(fā)展水平之間的差異。現(xiàn)在的情況是，如果你只是想把農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘袘艨谑呛苋菀椎?，但要變成北上廣深這些大城市的戶籍卻很困難，甚至你想要把廣州市戶口變成北京市戶口都不容易。
當(dāng)然，這些大城市也推出了一些戶籍改革辦法，比如上海、廣州等地實(shí)行的居住證制度，只要累積到足夠的積分就能獲得當(dāng)?shù)貞艏?，用這種辦法可以吸引更多的高學(xué)歷、高技術(shù)人才，提高人才對(duì)城市的忠誠(chéng)度，對(duì)城市發(fā)展是有好處的，但這些指標(biāo)注定與農(nóng)民工無(wú)關(guān)，不管他們?cè)趺磰^斗，都難以達(dá)到那些指標(biāo)。所以，從對(duì)未來(lái)2億多農(nóng)民工群體進(jìn)程的角度上考慮，居住證積分制度只是權(quán)宜之計(jì)，不是長(zhǎng)久之法。
戶籍背后的社會(huì)福利改革有多難？
那么，戶籍改革是否真像一些人說(shuō)的那么難呢？要解答這個(gè)問(wèn)題，我們不妨從城市生活的實(shí)際體驗(yàn)來(lái)分析，看看戶籍到底會(huì)影響到城市生活的哪些方面。
第一，最大的問(wèn)題當(dāng)然是社會(huì)保障的流轉(zhuǎn)，包括城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)，也包括城市之間的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民工從一個(gè)城市流動(dòng)到另一個(gè)城市，但是社會(huì)保險(xiǎn)很難帶走，戶籍成為流轉(zhuǎn)的阻礙。如果我們能夠建立起一張全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障網(wǎng)，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障基金，所有人交的錢都存入這個(gè)基金當(dāng)中，在任何地方都能夠同等繳納和支取，交的多享受得就多，交的少享受得就少，那么也就解決了地區(qū)發(fā)展水平的差異問(wèn)題和人口輸入地與輸出地之間的財(cái)政公平性問(wèn)題。
第二，是大家討論較多的購(gòu)房購(gòu)車問(wèn)題，部分城市發(fā)出“限購(gòu)令”，買房、買車必須是本地戶口，甚至本地戶口也要搖號(hào)，外地人根本買不了房和車，但是一方面這些政策是反市場(chǎng)化的，只是特殊時(shí)期的特殊辦法，我們不應(yīng)該也不需要把它當(dāng)作長(zhǎng)期的困難來(lái)考慮；另一方面這些政策只是在一小部分城市中實(shí)行，大部分二、三線城市是沒(méi)有限購(gòu)政策的，我們不能把它當(dāng)作普遍性問(wèn)題來(lái)考慮。
第三，是子女受教育問(wèn)題，這是許多人想要獲得城市戶口的首要原因。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的教育資源差異不平等是不爭(zhēng)的事實(shí)，而要改變這種不平等又是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。一些人擔(dān)心，如果把外來(lái)工子弟進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀完全放開(kāi)，會(huì)有大量的農(nóng)村學(xué)生涌入城市，特別是北京、上海這樣教育資源優(yōu)勢(shì)明顯的大城市，農(nóng)村孩子都來(lái)跟城市孩子搶奪資源，將是城市不可承受之重。
實(shí)際上，他們把問(wèn)題看得過(guò)于嚴(yán)重，即便完全放開(kāi)，也不可能所有學(xué)生都擠到一線城市去“搶資源”，因?yàn)槿绻改冈诙€城市或者農(nóng)村工作，不可能讓自己的子女在別的城市上學(xué)；而如果父母本身就在這些一線城市工作，他們?yōu)檫@個(gè)城市創(chuàng)造了財(cái)富和稅收，那么他們讓子女在這個(gè)城市就讀，是天經(jīng)地義的事，城市政府必須承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任。
另一個(gè)棘手的問(wèn)題是高考，高校資源豐富的城市都會(huì)對(duì)本地學(xué)生予以傾斜，優(yōu)先錄取本地學(xué)生，如果能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一錄取比例，做到一視同仁，那么在哪里考試都一樣，也就沒(méi)有必要再爭(zhēng)取一個(gè)北京、上海的戶口了。
第四，是土地問(wèn)題，過(guò)去我們非常強(qiáng)調(diào)戶籍改革與土地改革的聯(lián)動(dòng)，但現(xiàn)在我越來(lái)越發(fā)現(xiàn)，兩者的聯(lián)動(dòng)性正在變?nèi)酰蚓驮谟谕恋氐纳鐣?huì)保障功能在弱化，相當(dāng)大部分的農(nóng)民工已經(jīng)不需要靠土地作為生活保障，未來(lái)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口的比重會(huì)越來(lái)越少。我不太同意重慶等地用土地?fù)Q戶籍的做法，土地改革的方向應(yīng)該是允許土地買賣，讓農(nóng)民可以帶著土地置換來(lái)的財(cái)富進(jìn)城，而不是像現(xiàn)在這樣把土地大面積拋荒浪費(fèi)。
第五，是辦理各種手續(xù)、證件的便利性問(wèn)題。現(xiàn)在個(gè)人的信息已經(jīng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，要在外地辦理任何證件手續(xù)，在技術(shù)上都不存在問(wèn)題，根本沒(méi)有必要跑到戶籍所在地，現(xiàn)在人為的行政阻隔導(dǎo)致了很多不必要的麻煩，我們完全可以通過(guò)行政審批制度改革來(lái)解決。
只要上層下決心，都可以改過(guò)來(lái)
通過(guò)以上的分析，我們可以看到，要解決戶籍問(wèn)題，并不在于戶籍登記本身，而在于與戶籍相關(guān)聯(lián)的附帶事務(wù)，只要解決了這些“附帶問(wèn)題”，戶籍改革就可以化繁為簡(jiǎn)。甚至，只要戶籍的附帶價(jià)值被成功剝離，戶籍恢復(fù)期原始的戶口登記功能，那么戶籍制度改不改都無(wú)所謂。
今天中國(guó)的許多改革之所以“顯得”艱難，是因?yàn)樵S多完全可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決的問(wèn)題，卻被行政制度人為阻礙，包括戶籍改革在內(nèi)，要解決這些問(wèn)題并不存在太多技術(shù)上的障礙，只要上層下決心，都可以改正過(guò)來(lái)。所以，中央政法工作會(huì)議上講，三年之內(nèi)完成戶籍制度改革，其實(shí)是完全可以做到的。
