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　　在上一輪城市化的過(guò)程中，有大量利益受損者。把人“裝”進(jìn)城市，并不僅僅是讓人們搬進(jìn)城市，而是要將一視同仁的城市公共待遇一并“裝”進(jìn)來(lái)。讓沒(méi)有城市戶籍的流動(dòng)人口也享受到平等的公共權(quán)利。

　　中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，按常住人口計(jì)算，中國(guó)目前的城市化率已達(dá)53%，2030年將達(dá)到66%。然而，劉守英在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院的中國(guó)公共政策論壇上表示，如按戶籍人口計(jì)算，中國(guó)真正的城市化率只有35%。53%這個(gè)數(shù)字，只能證明中國(guó)在硬件城市化上的成果，距離完成人的城市化還任重道遠(yuǎn)。

　　11月8日，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副主任劉守英，在哈佛大學(xué)提出了他自己對(duì)于中國(guó)新一輪城市化的觀察和看法。他認(rèn)為，新一輪的城市化需要解決三大問(wèn)題：怎么把人“裝”進(jìn)城市；采取何種城市化推動(dòng)機(jī)制；以及如何為人們提供同等的城市公共服務(wù)。

　　中國(guó)真實(shí)城市化率只有35%

　　在上一輪城市化中，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)上的增長(zhǎng)，把城市的框架基本搭了起來(lái)。

　　物質(zhì)的問(wèn)題解決了，接下來(lái)，就是如何將人“裝”進(jìn)城市里。

　　從數(shù)字上說(shuō)，如今已經(jīng)有過(guò)半人口住進(jìn)了城市，但是這并不意味著這些住在城市里的人都享有同等的權(quán)利。

　　53%代表的是常住人口的城市化率，而全年在某地居住達(dá)六個(gè)月即為常住人口。劉守英說(shuō)，從2000年到2010年，新增城市人口數(shù)的43%來(lái)自流動(dòng)人口，42%來(lái)自區(qū)劃調(diào)整，15%來(lái)自自然增長(zhǎng)。目前，中國(guó)60%的城市人口都是流動(dòng)人口。這2.6億流動(dòng)人口，生活在城市，卻無(wú)法享受與戶籍人口同等的公共服務(wù)。

　　他說(shuō)，如果按照享受城市公共服務(wù)的城市戶籍人口來(lái)計(jì)算，中國(guó)的實(shí)際城市化率則只有35%。那么，如何彌合從35%到53%之間的差距，是未來(lái)城市化面臨的巨大挑戰(zhàn)。

　　把人“裝”進(jìn)城市，并不僅僅是讓人們搬進(jìn)城市，而是要將一視同仁的城市公共待遇一并“裝”進(jìn)來(lái)。讓沒(méi)有城市戶籍的流動(dòng)人口也享受到平等的公共權(quán)利。

　　城市化須從政府主導(dǎo)走向市場(chǎng)推動(dòng)

　　上一輪城市化，是由土地財(cái)政推動(dòng)的，包括土地圈占、土地出讓收入以及土地抵押。“土地推動(dòng)的背后是什么？是政府。”劉守英說(shuō)。政府推動(dòng)主要依靠?jī)蓚€(gè)機(jī)制：土地抵押融資和規(guī)劃。“政府推動(dòng)城市化，錢(qián)從哪兒來(lái)？”他接著問(wèn)。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的典型調(diào)查，政府資金的五分之一為賣(mài)地所得，其余則為土地抵押融資。國(guó)土資源部發(fā)布的公告中顯示，到2013年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押融資已經(jīng)達(dá)到7.7萬(wàn)億。

　　劉守英總結(jié)，2000年以后，中國(guó)政府主導(dǎo)的城市化模式即為，以規(guī)劃為工具來(lái)建設(shè)城市，以土地抵押來(lái)發(fā)展城市。

　　而今后城市化的推動(dòng)工具，也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。土地市場(chǎng)如何從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)推動(dòng)？前期規(guī)劃時(shí)，如何讓同樣利益相關(guān)的老百姓參與到規(guī)劃進(jìn)程中來(lái)？如何改變自上而下的規(guī)劃制定模式？未來(lái)城市建設(shè)投資如何從政府負(fù)債走向新的投資主體？這些問(wèn)題都需要解決。

　　如何實(shí)現(xiàn)？他說(shuō)，首先，城市大量存量用地與城中村的剩余土地，必須通過(guò)價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更好地利用；其次，完全自上而下的城市規(guī)劃模式需要進(jìn)行調(diào)整，要增加土地產(chǎn)權(quán)擁有者與相關(guān)方面的參與度，用更多樣性的規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)各方利益，讓各方真正地分享利益；最后，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能再繼續(xù)完全由政府投資。他認(rèn)為，無(wú)論中西部城市還是沿海地區(qū)城市，都有較大的投資潛力。他以廣東的“三舊改造”（即“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造）為例，在廣東的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)過(guò)程中，城市更新改革資金的70%來(lái)自社會(huì)資本。因此，試點(diǎn)城市已經(jīng)從政府主導(dǎo)、政府賣(mài)地、政府負(fù)債的模式中跳了出來(lái)。

　　現(xiàn)有城市化造成大量利益受損者

　　由政府主導(dǎo)的城市化，雖然把城市建了起來(lái)，“但事實(shí)上，在上一輪城市化的過(guò)程中，是有大量利益受損者的。”劉守英說(shuō)。

　　他們是誰(shuí)？

　　一部分是被征地后不能獲得合理利益的農(nóng)民。

　　劉守英曾在2013年提出，應(yīng)盡快完善并出臺(tái)《土地管理法修正案》，增加農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。他說(shuō)，在現(xiàn)行法律下，被征地農(nóng)民在收到按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的土地和安置補(bǔ)償后，從此失去了土地及相關(guān)利益，農(nóng)民稱(chēng)之為“一腳踢”，《土地管理法》及中央政策要求的“長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”也難以落到實(shí)處。另一方面，由于對(duì)農(nóng)民房屋如何補(bǔ)償沒(méi)有明確規(guī)定，造成征地過(guò)程中，要么對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，要么被違規(guī)違建、漫天要價(jià)，靠討價(jià)還價(jià)解決補(bǔ)償問(wèn)題，造成征地拆遷成本越來(lái)越高，影響城市化進(jìn)程。

　　2006年前，中國(guó)每年征地?cái)?shù)量為450萬(wàn)畝左右，此后平均則達(dá)到了700萬(wàn)畝。這也就成為了社會(huì)沖突、官民沖突和抵制城市化的導(dǎo)火索。

　　“60%的群體性事件，都是跟征地有關(guān)的。”劉守英在講座中說(shuō)。

　　城市化的另一部分利益受損者是原來(lái)居住在本地，卻又被劃入城市的原住農(nóng)民。

　　他們被劃入了城市，在城鄉(xiāng)接合部蓋起了房子，解決了居住問(wèn)題，但也喪失了利用土地進(jìn)行勞動(dòng)的權(quán)利。大量農(nóng)民離開(kāi)土地，使得城鄉(xiāng)接合部的流動(dòng)人口比例大幅上升，這些地方也成了治安案件的高發(fā)區(qū)域。劉守英認(rèn)為，如果不破除城鄉(xiāng)二元規(guī)劃、土地、融資、社保等制度，不僅會(huì)使得城市病滋生，還有可能釀成重大社會(huì)問(wèn)題。

　　還有一部分利益受損者則是進(jìn)入了城市，卻融不進(jìn)去的人，也就是進(jìn)城打工卻沒(méi)有被城市接納的農(nóng)民工。新一代農(nóng)民工有些是在農(nóng)村放下了書(shū)包就進(jìn)了城，有些則是出生在城市。和他們的父輩不同，這批農(nóng)民工與農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有了直接關(guān)系。他們習(xí)慣了城市的生活方式，而權(quán)利卻依然得不到尊重。

　　現(xiàn)有的城市化模式能否為這三類(lèi)人爭(zhēng)取到平等的權(quán)利？劉守英的答案是：不能。

　　“如果中國(guó)未來(lái)的城市化，不從政府大包大攬，轉(zhuǎn)向尊重權(quán)利，那將是不可持續(xù)的。”他說(shuō)。

　　哈佛大學(xué)亞洲項(xiàng)目和中國(guó)公共政策項(xiàng)目首席教授托尼？賽奇

　　中央政府應(yīng)為城市公共服務(wù)均等化埋單

　　劉守英的發(fā)言結(jié)束后，哈佛大學(xué)亞洲項(xiàng)目和中國(guó)公共政策項(xiàng)目首席教授托尼？賽奇作為嘉賓之一，向劉守英和另一位嘉賓康宇雄提出了一系列問(wèn)題。其中一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)城市的公共服務(wù)到底應(yīng)該由中央政府，還是地方政府來(lái)埋單？

　　劉守英認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題恰恰是現(xiàn)在中國(guó)的城市公共服務(wù)均等化無(wú)法實(shí)行的原因。所謂均等化，是指人們從一個(gè)城市到了另一個(gè)城市后，可以享受到同等的公共服務(wù)。

　　他所在的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾提出，應(yīng)該建立“最基本的公共服務(wù)包”，為每一個(gè)公民提供同等的公共服務(wù)。那么，這筆錢(qián)又該由誰(shuí)來(lái)出？

　　“現(xiàn)在的支出全是靠地方。”他說(shuō)。分稅制以后，75%的增值稅為中央所得，中央通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)基金來(lái)給地方撥款，這也就意味著地方政府要“跑步進(jìn)項(xiàng)目”。其結(jié)果是大量腐敗以及低下的資金使用效率。

　　因此他認(rèn)為，這個(gè)“基本公共服務(wù)包”應(yīng)該由中央政府建立，地方政府的任務(wù)則是在此基礎(chǔ)上，盡己所能地吸引更多優(yōu)質(zhì)資源來(lái)增添、優(yōu)化一些附加的公共服務(wù)。

　　解決了“由誰(shuí)買(mǎi)單”的問(wèn)題，城市的基本公共服務(wù)均等化就更有可能實(shí)現(xiàn)。一旦實(shí)現(xiàn)，市民從一個(gè)城市到達(dá)另一個(gè)城市，所享受到的公共服務(wù)就是可攜帶的。

　　可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)的城市化，將從農(nóng)村向城市流動(dòng)漸漸轉(zhuǎn)向城市間的流動(dòng)。而這樣的變化也意味著對(duì)劉守英所說(shuō)的“均等化公共服務(wù)”的需求更加迫切?！?/p>