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　　財(cái)政不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)手段

　　這次三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的重視是無與倫比，史無前例的。這次《決定》第五個(gè)問題的頭一句話就點(diǎn)明了財(cái)政的重要性：財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。作為國家治理的基礎(chǔ)，其重要性是不言而喻的。這個(gè)重要性是從對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)突破了過去形成的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來確立的。長期以來，對(duì)財(cái)政主要是定位在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要當(dāng)作政府宏觀調(diào)控的杠桿和手段，這次定位已經(jīng)超出這個(gè)局限，而是定位在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治多層面構(gòu)成的一個(gè)立體坐標(biāo)系中?！稕Q定》明確指出：科學(xué)財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這實(shí)際上是對(duì)新的歷史條件下財(cái)政職能作用的一個(gè)精煉概括。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)作用是優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場(chǎng)的統(tǒng)一；財(cái)政的社會(huì)作用是促進(jìn)社會(huì)公平正義；財(cái)政的政治作用是保障國家的長治久安?？梢姡?cái)政的作用不是單方面的，而是多方面、綜合性的。

　　作為發(fā)展中國家來講，很重要的就是效率與公平怎么有機(jī)結(jié)合和融合的問題。學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上長期很糾結(jié)，到底是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，過去說效率優(yōu)先，現(xiàn)在說貧富差距這么大應(yīng)該公平優(yōu)先。我覺得這是效率和公平有機(jī)融合的問題，偏向哪一頭都會(huì)出現(xiàn)問題。《決定》對(duì)財(cái)政的定位已經(jīng)有全新的認(rèn)識(shí)，這意味著財(cái)政以后不僅僅是作為政府宏觀調(diào)控的杠桿來對(duì)待。財(cái)政作為政府的經(jīng)濟(jì)杠桿可以用，但是過度地工具化，那對(duì)國家治理意味著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

　　財(cái)政不能被過度工具化

　　財(cái)政之所以被過度工具化，其理論的淵源實(shí)際上在凱恩斯，凱恩斯以后財(cái)政就變成了政府的手段。而且，在西方國家財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的手段，也成為搞福利的手段，一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段，所以赤字和債務(wù)就不斷擴(kuò)大，最后變成危機(jī)。在西方國家的選舉政治支配下，財(cái)政的工具化趨勢(shì)很難逆轉(zhuǎn)，只能是通過財(cái)政危機(jī)才能收斂一點(diǎn)。歐盟定的財(cái)政紀(jì)律之所以難以執(zhí)行，這是重要的原因。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)不能被過度工具化，尤其是不能為了短期的目標(biāo)過度使用財(cái)政手段。否則，國家治理的基礎(chǔ)就會(huì)松動(dòng)，甚至崩潰。

　　那么怎么保證這個(gè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固呢？法治化?！稕Q定》里特別強(qiáng)調(diào)要完善立法，這可能吸取了房產(chǎn)稅試點(diǎn)時(shí)受到合法性質(zhì)疑的教訓(xùn)，更重要的是，作為國家治理的基礎(chǔ)，的確是必須“法”字當(dāng)頭。財(cái)政是政治的一部分，也是政權(quán)的一部分。征稅權(quán)是國家很重要的事情。從世界歷史看，憲法的產(chǎn)生就與此相關(guān)。過去提稅收法定主義，現(xiàn)在提預(yù)算法定主義，這就是財(cái)政法治化，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。這在我國還是弱項(xiàng)。稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現(xiàn)在有多少稅種是真正的法律呢？18個(gè)稅種只有3個(gè)法律，其他都是條例。這方面需要大力推進(jìn)。有人大代表已經(jīng)提出議案，建議人大把稅權(quán)收回去，不要給國務(wù)院過多授權(quán)。不難看出，財(cái)政法治化不只是頒布一些法律條文，而是涉及到國務(wù)院和人大的關(guān)系問題，涉及到權(quán)力的配置問題，十分復(fù)雜。真正實(shí)行法定主義，人大和政府關(guān)系的改革就是政治體制改革的內(nèi)容。

　　預(yù)算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預(yù)算沒有被通過政府就會(huì)關(guān)門，甚至解散。而我國的預(yù)算主要是政府分錢的工具，各個(gè)部門討價(jià)還價(jià)的平臺(tái)。這兩者有質(zhì)的區(qū)別。把預(yù)算變成約束政府的一種制度，這也是政治體制改革的內(nèi)容之一。由此不難理解，為什么說財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)，它是綜合性的，涉及到多個(gè)層面，涉及到權(quán)力分割。

　　財(cái)政制度怎么改

　　從上述意義上講，這一次對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)應(yīng)該說很到位?！稕Q定》每一句話都非常重要，牽一發(fā)而動(dòng)全身。“明確事權(quán)”，這涉及到中央與地方的關(guān)系，從而影響中央與地方之間財(cái)政關(guān)系。“改革稅制”，這涉及到政府和老百姓的關(guān)系，政府和市場(chǎng)的關(guān)系。“穩(wěn)定稅負(fù)”，這涉及到社會(huì)的期望。過去財(cái)政收入的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)的增長，老百姓擔(dān)憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經(jīng)濟(jì)增長下滑以后，財(cái)政收入的增長又低于經(jīng)濟(jì)的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負(fù)會(huì)下來，今年的赤字已經(jīng)跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。在這種情況下，基于現(xiàn)實(shí)條件，我認(rèn)為穩(wěn)定稅負(fù)是非常正確的。但問題又來了，穩(wěn)定稅負(fù)，那結(jié)構(gòu)性減稅是不是要停下來？其實(shí)不矛盾，恰恰相反，結(jié)構(gòu)性減稅是保證現(xiàn)有條件下的稅負(fù)穩(wěn)定，防止財(cái)政收入增長進(jìn)一步下滑的重要措施。所以結(jié)構(gòu)性減稅和穩(wěn)定稅負(fù)是不沖突的。

　　還有“透明預(yù)算”，究竟怎么透明？這其中有非常復(fù)雜的問題。透明預(yù)算涉及到很多技術(shù)性問題和基礎(chǔ)性工作，比如說政府收支分類是否科學(xué)，還沒有資產(chǎn)負(fù)債表，不知有多少資產(chǎn)和負(fù)債，怎么透明？“透明預(yù)算”提出了要求，指出了方向。還有一句話就是“提高效率”。我們?cè)诮逃?、科技方面的投入增長很快。但從效果來看并不是很高?？萍挤矫娴耐度耄拖褴噿煸诘蜋n上使勁踩油門，油耗增加很快，轉(zhuǎn)速表也很快，但車速很慢。科技帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用很弱。這些年來重投入，輕改革。各個(gè)部門把事情干好了，是各個(gè)部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財(cái)政給的錢不夠。國家怎么樣真正形成一盤棋，對(duì)提高效率非常重要。

　　還有一句“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，怎么建立？就是法治、透明、高效。這里涉及到另外一個(gè)問題，即中央與地方的兩個(gè)積極性。為什么提中央與地方兩個(gè)積極性而不提五級(jí)政府五個(gè)積極性？從國家治理的角度來分析，我們實(shí)行的是兩級(jí)治理架構(gòu)：國家（中央）治理、地方治理，這與五級(jí)政府不是一個(gè)概念，不能劃等號(hào)。過去老是從五級(jí)而不是從兩級(jí)的角度來考慮財(cái)政體制，是混淆了國家治理級(jí)次與政府級(jí)次。我國的立法體制就是兩級(jí)，而不是五級(jí)的概念。司法體制也很快要變成兩級(jí)。這意味著，財(cái)政體制也將是兩級(jí)架構(gòu)：國家財(cái)政體制、地方財(cái)政體制。地方可以根據(jù)地方的情況實(shí)行不同的治理體制、不同的財(cái)政體制，甚至包括不同的財(cái)政改革。我認(rèn)為，應(yīng)該一方面擴(kuò)大地方的權(quán)力，加快簡政放權(quán)；另外一方面也要強(qiáng)化地方的責(zé)任約束。中國這么大，中央都直接管到縣鄉(xiāng)，那根本管不好。國家治理實(shí)行兩級(jí)分權(quán)，這就是主線。至于地方治理，則屬于另一個(gè)層次的問題。兩個(gè)層次的問題不能混淆起來，眉毛胡子一把抓。■

　?。ㄗ髡呦地?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長）