為什么說財政是國家治理的基礎
發(fā)稿時間：2014-01-07 00:00:00 來源：社會科學報 作者：劉尚希
財政不只是一個經濟手段
這次三中全會對財政的重視是無與倫比，史無前例的。這次《決定》第五個問題的頭一句話就點明了財政的重要性：財政是國家治理的基礎和重要支柱。作為國家治理的基礎，其重要性是不言而喻的。這個重要性是從對財政的認識突破了過去形成的經濟學角度來確立的。長期以來，對財政主要是定位在經濟領域，主要當作政府宏觀調控的杠桿和手段，這次定位已經超出這個局限，而是定位在經濟、社會、政治多層面構成的一個立體坐標系中。《決定》明確指出：科學財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這實際上是對新的歷史條件下財政職能作用的一個精煉概括。財政的經濟作用是優(yōu)化資源配置，維護市場的統(tǒng)一；財政的社會作用是促進社會公平正義；財政的政治作用是保障國家的長治久安?？梢姡斦淖饔貌皇菃畏矫娴?，而是多方面、綜合性的。
作為發(fā)展中國家來講，很重要的就是效率與公平怎么有機結合和融合的問題。學術界在這個問題上長期很糾結，到底是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，過去說效率優(yōu)先，現(xiàn)在說貧富差距這么大應該公平優(yōu)先。我覺得這是效率和公平有機融合的問題，偏向哪一頭都會出現(xiàn)問題。《決定》對財政的定位已經有全新的認識，這意味著財政以后不僅僅是作為政府宏觀調控的杠桿來對待。財政作為政府的經濟杠桿可以用，但是過度地工具化，那對國家治理意味著潛在的風險。
財政不能被過度工具化
財政之所以被過度工具化，其理論的淵源實際上在凱恩斯，凱恩斯以后財政就變成了政府的手段。而且，在西方國家財政不僅僅是經濟方面的手段，也成為搞福利的手段，一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段，所以赤字和債務就不斷擴大，最后變成危機。在西方國家的選舉政治支配下，財政的工具化趨勢很難逆轉，只能是通過財政危機才能收斂一點。歐盟定的財政紀律之所以難以執(zhí)行，這是重要的原因。財政作為國家治理的基礎不能被過度工具化，尤其是不能為了短期的目標過度使用財政手段。否則，國家治理的基礎就會松動，甚至崩潰。
那么怎么保證這個基礎的穩(wěn)固呢？法治化。《決定》里特別強調要完善立法，這可能吸取了房產稅試點時受到合法性質疑的教訓，更重要的是，作為國家治理的基礎，的確是必須“法”字當頭。財政是政治的一部分，也是政權的一部分。征稅權是國家很重要的事情。從世界歷史看，憲法的產生就與此相關。過去提稅收法定主義，現(xiàn)在提預算法定主義，這就是財政法治化，也是現(xiàn)代財政制度的基本特征。這在我國還是弱項。稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現(xiàn)在有多少稅種是真正的法律呢？18個稅種只有3個法律，其他都是條例。這方面需要大力推進。有人大代表已經提出議案，建議人大把稅權收回去，不要給國務院過多授權。不難看出，財政法治化不只是頒布一些法律條文，而是涉及到國務院和人大的關系問題，涉及到權力的配置問題，十分復雜。真正實行法定主義，人大和政府關系的改革就是政治體制改革的內容。
預算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預算沒有被通過政府就會關門，甚至解散。而我國的預算主要是政府分錢的工具，各個部門討價還價的平臺。這兩者有質的區(qū)別。把預算變成約束政府的一種制度，這也是政治體制改革的內容之一。由此不難理解，為什么說財政是國家治理的基礎，它是綜合性的，涉及到多個層面，涉及到權力分割。
財政制度怎么改
從上述意義上講，這一次對財政的認識應該說很到位?！稕Q定》每一句話都非常重要，牽一發(fā)而動全身。“明確事權”，這涉及到中央與地方的關系，從而影響中央與地方之間財政關系。“改革稅制”，這涉及到政府和老百姓的關系，政府和市場的關系。“穩(wěn)定稅負”，這涉及到社會的期望。過去財政收入的增長遠遠超出經濟的增長，老百姓擔憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經濟增長下滑以后，財政收入的增長又低于經濟的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負會下來，今年的赤字已經跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。在這種情況下，基于現(xiàn)實條件，我認為穩(wěn)定稅負是非常正確的。但問題又來了，穩(wěn)定稅負，那結構性減稅是不是要停下來？其實不矛盾，恰恰相反，結構性減稅是保證現(xiàn)有條件下的稅負穩(wěn)定，防止財政收入增長進一步下滑的重要措施。所以結構性減稅和穩(wěn)定稅負是不沖突的。
還有“透明預算”，究竟怎么透明？這其中有非常復雜的問題。透明預算涉及到很多技術性問題和基礎性工作，比如說政府收支分類是否科學，還沒有資產負債表，不知有多少資產和負債，怎么透明？“透明預算”提出了要求，指出了方向。還有一句話就是“提高效率”。我們在教育、科技方面的投入增長很快。但從效果來看并不是很高?？萍挤矫娴耐度耄拖褴噿煸诘蜋n上使勁踩油門，油耗增加很快，轉速表也很快，但車速很慢。科技帶動經濟的作用很弱。這些年來重投入，輕改革。各個部門把事情干好了，是各個部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財政給的錢不夠。國家怎么樣真正形成一盤棋，對提高效率非常重要。
還有一句“建立現(xiàn)代財政制度”，怎么建立？就是法治、透明、高效。這里涉及到另外一個問題，即中央與地方的兩個積極性。為什么提中央與地方兩個積極性而不提五級政府五個積極性？從國家治理的角度來分析，我們實行的是兩級治理架構：國家（中央）治理、地方治理，這與五級政府不是一個概念，不能劃等號。過去老是從五級而不是從兩級的角度來考慮財政體制，是混淆了國家治理級次與政府級次。我國的立法體制就是兩級，而不是五級的概念。司法體制也很快要變成兩級。這意味著，財政體制也將是兩級架構：國家財政體制、地方財政體制。地方可以根據地方的情況實行不同的治理體制、不同的財政體制，甚至包括不同的財政改革。我認為，應該一方面擴大地方的權力，加快簡政放權；另外一方面也要強化地方的責任約束。中國這么大，中央都直接管到縣鄉(xiāng)，那根本管不好。國家治理實行兩級分權，這就是主線。至于地方治理，則屬于另一個層次的問題。兩個層次的問題不能混淆起來，眉毛胡子一把抓。■
?。ㄗ髡呦地斦控斦茖W研究所副所長）
