治理現代化的實質是制度現代化
發(fā)稿時間：2022-04-22 10:44:18 來源：人民網 作者：胡鞍鋼
一個國家的現代化過程中，包括兩個最主要的方面：一方面是國家建設現代化，另一方面是社會主義國家制度現代化，即實現國家基本制度現代化，并實施“良治”。
關于國家治理體系和治理能力現代化
《決定》摘錄：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。
黨的十八大以來，中央反復強調，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招，實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路，改革開放只有進行時、沒有完成時。面對新形勢新任務，我們必須通過全面深化改革，著力解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題，不斷推進中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。
黨的十八屆三中全會以全面深化改革為主要議題，是我們黨堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，在新形勢下堅定不移貫徹黨的基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求，堅定不移高舉改革開放大旗的重要宣示和重要體現。
--習近平：關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明
專家簡析
當前中國面臨的形勢和1994年前后類似。十四屆三中全會通過關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，此后開始了全面深化改革，那次的全面深化改革建立了社會主義市場經濟的基本框架，可以將其稱為“1.0版的市場經濟”。但“1.0版的市場經濟”還帶著很多舊體制遺產，妨礙了市場在資源配置中的基礎作用，政府仍然起了太大的作用，管了一些不應該管的或者管不好的事情，造成了兩個大問題，一個是經濟發(fā)展方式難以轉變，二是腐敗問題。十八屆三中全會意在打造2.0版市場經濟。--著名經濟學家吳敬璉
這是《決定》的亮點之一，豐富了我國現代化的內涵。過去我們說，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化，是分別從經濟、政治、文化、社會建設角度提出的。而國家治理體系和治理能力現代化，是從制度層面提出的現代化目標。這樣，發(fā)展的目標與制度的目標就銜接起來了。國家治理水平是檢驗社會制度是否完善、定型的重要標志，對中國特色社會主義制度建設提出了更高要求，改革要形成相對穩(wěn)定成熟的制度體制，而不是缺乏定勢、變來變去的體制機制。--中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民
十八屆三中全會《決定》提出了全面深化改革的指導思想，規(guī)劃了中國現代化之路的關鍵方向和具體路線圖，特別是此次三中全會《決定》中強調“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，其實質就是推動中國國家制度全面現代化。那么我們應當如何認識中國的體制改革和制度現代化？
制度現代化與治理能力現代化
《決定》提出了國家治理體系和治理能力現代化的重要理念，是一次重大創(chuàng)新，使我們對什么是現代化、如何實現現代化有了新的認識。所謂國家現代化，是一個不斷增加新的現代化要素，用現代化要素改造傳統(tǒng)要素和傳統(tǒng)要素不斷現代化的過程。即在國家的經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設中最大限度擴大生產、創(chuàng)造財富，最大限度利用現代知識、科技、教育、文化和信息要素。它意味著整個社會的變革，各種傳統(tǒng)關系、傳統(tǒng)思維方式、生產方式和生活方式等變得更加“現代”的一種變化。作為一個現代化的后來者、落后者，中國的現代化過程是一個不斷追趕發(fā)達國家的過程，包括經濟追趕、政治追趕、文化追趕、生態(tài)盈余追趕等。
一個國家的現代化過程中，包括兩個最主要的方面：一方面是國家建設現代化，在上個世紀這主要是指農業(yè)現代化、工業(yè)現代化、科學技術現代化，十八大進一步將其發(fā)展為“五位一體”的社會主義總布局，即經濟現代化、政治現代化、社會現代化、文化現代化，生態(tài)文明建設現代化。另一方面是社會主義國家制度現代化，即實現國家基本制度現代化，并實施“良治”（GoodGovernance），確保國家利益最大化，全體人民福利最大化。
國家制度是一個現代國家的基本制度和國家“基礎設施”，也是一個國家提供給人民和社會的“國家性公益產品”。國家制度現代化與一個國家建設的現代化和國家實力的現代化具有很強的關聯性和互補性。國家建設的現代化要求和決定了國家制度的現代化，因此實現國家制度現代化不僅是現代國家最重要的目標和國家現代化的組成部分，也是一個國家實現現代化的必由之路。
中國的改革開放就是一個社會主義國家制度不斷現代化的過程。中國的體制改革實質上就是社會主義國家制度的再建設，最終的目標就是社會主義國家制度現代化。正如鄧小平同志在1992年的南巡談話中強調，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”過去三十多年的時間里，中國的體制改革繪就一副波瀾壯闊的制度變遷史。中國通過不斷建設新的制度和消亡舊的制度降低和節(jié)約整個國家的發(fā)展成本，這些發(fā)展成本包括傳統(tǒng)經濟學意義上的交易成本和組織成本，也包括整個國家的治理成本。這個過程就是國家制度現代化的過程。形象的說，建設新制度就是“立”，是為了發(fā)揮制度優(yōu)勢，對基本制度做加法，不斷強化，不斷完善；消除舊制度就是“破”，是為了消除體制弊端，如同對體制缺陷做減法，不斷改革，不斷完善。
中國體制改革“其命維新”：漸進式的改革，獲得了革命性的成果
中國國家制度現代化的歷程從舊民主主義時代就已經開啟。這一時期，國家制度現代化是被動響應式的。
在19世紀初到20世紀初這一百年中，照搬西方體制的中國國家制度建設無論有著多么美好的設想和設計，要么中途夭折，要么異化成為獨裁專制的工具。中國國家制度現代化的進程雖有進展，但總體上仍然不免歸于失敗。這一時期中國與西歐的人均GDP以每年1.20%速度擴大，相對差距從2.0倍擴大至10.2倍。這一時期，中國仍然處于一個渙散落后的國家狀態(tài)，國家財政能力嚴重不足，人力資本嚴重不足，人口平均預期壽命相當低下，工業(yè)化的技術創(chuàng)新力量和吸收新技術的能力匱乏，軍事能力落后，國家四分五裂，社會一盤散沙。晚清與民國的中國國家失敗其實就是中國國家治理的失敗，而國家治理的失敗就是因為始終沒有建立起符合中國國情的現代國家制度。
新中國建立之后，在中國共產黨領導下，中國才第一次建立其一套完備現代國家制度，實現有效的國家治理，在極低的發(fā)展起點下強制性發(fā)動國家工業(yè)化，推進現代城鎮(zhèn)化和國家現代化。1949年的《共同綱領》、1954年的《中華人民共和國憲法》、1956年的《中國共產黨章程》等這些有形或無形的一整套新制度。這些基本制度具體體現為人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度以及中央至地方的四級政府體制和民族區(qū)域自治制度。
直至今日，毛澤東時代奠定的這些基本政治制度與國家治理結構依然是現代中國的制度巨廈的堅實地基。十分可惜的是，毛澤東晚年，沒有始終如一地堅持和實施這些制度，在某些方面還違反了這些制度，甚至還摧毀了某些制度。鄧小平同志在繼承毛澤東的成功之處，糾正毛澤東的失敗之處基礎之上，領導中國重新開啟了社會主義國家制度現代化的進程。一方面重建黨和國家基本制度，如1982年的《中國共產黨章程》、《中華人民共和國憲法》，這些制度體系為改革開放提供了最重要的制度框架；另一方面針對經濟體制、政治體制的各種弊端，采取漸進的方式，不斷改革，不斷創(chuàng)新，不斷調試，最終形成了以四次“三中全會”為標志的國家制度建設周期。
這一周期標志著中國制度變遷、制度創(chuàng)新的科學化、程序化、制度化，通過定期對現有制度的調整和修正，保障了中國國家制度現代化進程的“其命維新”。特別需要指出的是，與之前的國家制度建設不同，改革開放以來的中國社會主義國家制度建設是漸進式的改革，而非激進式的革命，更多地針對毛澤東時代的體制弊端進行“修正”，而不是“推倒重來”，更多地基于內部政治共識，而不是人為地擴大政治分歧。因而就使得國家制度避免陷入“歷史真空”之中，從而以漸進式的改革，獲得了革命性的成果。
體制改革與制度現代化的三個發(fā)展趨勢
中國體制改革的成功首要之處在于堅持正確的方向，即社會主義方向。對于中國而言，道路是關乎命運的，而道路的政治方向是決定一切的。今天中國“五位一體”現代化的社會主義因素就體現在我們所建設的現代化國家是社會主義現代化國家，鞏固和完善社會主義基本制度，就是發(fā)展社會主義市場經濟，發(fā)展社會主義民主政治，繁榮社會主義先進文化，構建社會主義和諧社會，建設社會主義生態(tài)文明。
中國體制改革與制度現代化的成功在于建立了正確的制度建設“立破觀”。這一成果的取得也是在汲取了以往中國國家制度建設的經驗和教訓之下取得，特別是充分汲取“文化大革命”期間“破立觀”的深刻教訓基礎上樹立了的“改革立破觀”。中國的改革開放和國家制度現代化應當是“立”重于“破”，“破”為了“立”，先“立”后“破”，不“立”不“破”，“立”字當頭，“破”在其中。正是在把握制度建設的基本方向和制度建設“立破觀”的基礎之上，改革開放以來中國體制改革與制度現代化呈現三個方面趨勢：
更加符合國情。中國國家制度建設逐步從仿效西方制度和仿效蘇東體制邁向建設具有中國特色的社會主義制度建設。在中國現代化進程中的早期，無論是照搬西方的君主立憲制度還是民國的“五權體制”，都淪為空想和失敗。而新中國建立之后仿效蘇聯體制建設的相關政治經濟制度在中國經濟社會發(fā)展中也出現了“水土不服”的弊端。進入改革開放時期，以“實踐是檢驗真理的唯一標準”的思想大解放為開端，中國逐步摸索更加符合自身國情的制度建設。這包括建設經濟特區(qū)的逐步制度嘗試，也包括建設社會主義市場經濟體制的勇敢創(chuàng)新，以及基于黨章的執(zhí)政黨制度建設和基于憲法的現代國家政治制度建設等。改革開放之后的中國國家制度建設更加具有國情的適應性、實踐的可行性、調整的靈活性，它們不是最好的制度，但卻是最適宜的中國的制度。他們不是簡單的拿來主義，而是建設符合國情，實現中國創(chuàng)新的中國制度。
更加全面。中國的國家制度建設從逐步僅僅關注經濟建設一隅逐步邁向更加全面的制度建設。2012年，黨的十八大報告則更加高度關注生態(tài)環(huán)境和永續(xù)發(fā)展，將生態(tài)文明建設放在突出地位，進一步融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，形成“五位一體”的現代化建設總布局。隨著中國社會主義現代化建設的認識規(guī)律更加深化，發(fā)展布局更加全面，中國的國家制度現代化要求也隨之更加全面。“從這一點看，中國的制度現代化實踐已經超越了傳統(tǒng)制度經濟學和西方制度變遷理論中，將制度的變化局限于市場關系和組織關系之中的理解。這是因為現有經濟理論主要是基于西方過去兩百年的經驗，中國社會主義制度現代化實踐規(guī)模和范圍是空前的，已經超出了傳統(tǒng)經濟學理論的范疇。這也正印證了歌德的名言”理論是灰色的，而生命之樹常青。“
更加自覺。中國過去三十年的制度現代化逐步由自發(fā)式的制度變遷邁向了自覺式的制度變遷。所謂自發(fā)式的變遷是指在經濟社會等方面出現了重大問題，經濟社會發(fā)展成本持續(xù)高于發(fā)展收益，國家治理成本持續(xù)高于國家治理受益時，針對問題自下而上的產生一種新的制度和組織方式，進而逐步取代舊有制度，并逐漸得到社會和執(zhí)政者的認可。而自覺式的制度建設是指通過廣泛的調查和科學的研究，針對社會發(fā)展當前問題和未來可能發(fā)生的問題，依據基本的經濟政治制度和基本國情階段，進行長遠的制度變革規(guī)劃，并以此推動整體的制度變遷，進而實現整體的制度現代化。早期的中國體制改革還呈現出以點到面的自發(fā)式變革特征，例如小崗村的包產到戶就是一次典型的自下而上的自發(fā)式的變革，從單純?yōu)榻鉀Q糧食產量不足的制度變革到逐步引發(fā)整個農村體制乃至國家制度的變化。而隨著中國改革開放的持續(xù)深入，中國的制度建設呈現出更加制度化、規(guī)范化、程序化和科學化的特征。平均每隔十年左右黨中央都會做出對我國制度改革做出頂層設計、戰(zhàn)略部署的重大決定，這包括每一時期（通常指十年左右）制度改革的主要目標、基本原則、主要任務和改革重點領域等。過去的三十年中，歷次改革決定都對中國的制度建設和中國經濟社會發(fā)展產生深遠影響，中國的制度現代化過程基本按照所設計的藍圖進行。以十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為例，改革相符率（完成率）達到89.7%。此次，十八屆三中全會決定”成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協調、整體推進、督促落實“，將會更加有利于中國改革規(guī)劃的落實力度?？梢赃@樣認為，中國的制度建設已經從傳統(tǒng)自發(fā)式的制度變遷過渡到自覺式的制度變遷。也正是依靠自覺式的制度建設，中國實現了制度現代化的跨越式發(fā)展，逐步從西方制度現代化的落后者、追趕者向制度現代化的創(chuàng)新者和實踐者轉變。
中國的制度變遷從仿造模仿走向自主創(chuàng)新
中國的制度創(chuàng)新是中國發(fā)展奇跡的根本基礎。在過去三十五年波瀾壯闊的制度變遷史詩中，中國有效實現了制度變革本身的全面創(chuàng)新，中國的制度變遷從仿造模仿走向自主創(chuàng)新，從單一逐步走向全面，從自發(fā)走向自覺，從短期變?yōu)殚L遠。未來中國完善社會主義制度與全面深化體制改革的總目標就是實現偉大中國夢，完成“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族的偉大復興。
這一總目標的實現有賴于”五位一體“的社會主義現代化總體布局全面建設，而”五位一體“的改革總體方案則是這一目標的根本體制保障。黨的十八屆三中全會制定”五位一體“的制度建設和體制改革總體方案，全面推進統(tǒng)籌協調經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設五大領域的改革以及黨的建設制度改革。
具體的說，完善社會主義經濟制度與改革經濟體制，就是為了推動經濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；完善社會主義政治民主制度與改革政治體制，就是為了發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主；完善社會主義文化制度與改革文化體制，就是為了推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮；構建社會主義社會管理制度與社會體制改革，就是為了確保整個社會既充滿活力又和諧有序；建設社會主義生態(tài)文明制度與改革生態(tài)體制，就是推動形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局。■
(作者為清華大學國情研究院院長；清華大學國情研究院博士研究生唐嘯、鄢一龍對此文亦有貢獻)
