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       土地改革是我國市場化改革遺留下來的為數(shù)不多的一個大項。理論上，土地要素在沒有限制的前提下總是傾向于流到效率更高的部門。通過土地改革，搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，并完成下半場我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是我國保持中高速度經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動力。同時，土地改革也是實現(xiàn)農(nóng)民增收的利器。

　　中央土改方案

　　積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬；激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。

　?。乖拢玻谷眨醒肴嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議針對土地改革出臺了兩個文件：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》。習(xí)近平總書記指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。我們要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

　　并提出了七點要求：一是要加強(qiáng)引導(dǎo)，不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。三是要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。四是要根據(jù)各地基礎(chǔ)和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導(dǎo)，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。五是對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴(yán)格的門檻，建立資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對準(zhǔn)入和監(jiān)管制度作出明確規(guī)定。六是要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。七是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

　　土地制度改革的目的：一是探索集體所有制的有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；二是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，防止侵吞農(nóng)民利益，鼓勵農(nóng)民增收。因此，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬；激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。試點各項工作應(yīng)嚴(yán)格限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

　　目前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點以及模式很多，總結(jié)起來均可劃歸為地票置換以及農(nóng)地證券化兩類模式。從實踐來看，我們更贊同農(nóng)地證券化思路。農(nóng)地證券化形式更多樣，也可以減少土地流轉(zhuǎn)中的“一錘子買賣”，農(nóng)民可以通過土地，有一個長期的收入來源。這樣有助于緩解或減少農(nóng)民演變成“城市貧民”的現(xiàn)象發(fā)生。

　　土地改革是對農(nóng)民的一個政策大禮包

　　加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nóng)村勞動力是一個選擇。農(nóng)民進(jìn)城了，承包權(quán)還在手里，還能把經(jīng)營權(quán)出租，如果置業(yè)還可抵押貸款，大大提高了農(nóng)民的權(quán)益和能動性。

　　我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)最大的問題在于潛在增速持續(xù)下行，如何穩(wěn)增長是首先要考慮的問題。我國勞動力總?cè)丝陂_始見頂回落，劉易斯拐點已至，放開單獨二胎到形成新勞動力供給需要時間，延長退休年齡反對聲音過大還在權(quán)衡，加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nóng)村勞動力是一個選擇。農(nóng)民進(jìn)城了，承包權(quán)還在手里，還能把經(jīng)營權(quán)出租，如果置業(yè)還可抵押貸款，大大提高了農(nóng)民的權(quán)益和能動性。

　　所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。在這里，所有權(quán)是虛的，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)才是實實在在的東西。國家的政策可以概括為一句話：可以租，不許賣（內(nèi)部轉(zhuǎn)讓當(dāng)然可以）。左看右看，農(nóng)民手中有的東西，無非就那么幾樣：宅基地和農(nóng)地。但是我們都知道，這些東西基本上是不怎么值錢的。怎么辦呢？很簡單，給農(nóng)民手里財產(chǎn)一個價值重估的機(jī)會。

　　上一次大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，還是上世紀(jì)八十年代的事情。幾十年時間過去了，集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模從舉足輕重逐漸變得可有可無。不是集體經(jīng)濟(jì)在沒落，而是其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快。過去３０年的城鎮(zhèn)化，基本上是以大為主的城鎮(zhèn)化，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)。但是，從２０１３年年底開始，中央明確提出新型城鎮(zhèn)化道路。“新”在哪里呢？新就新在“三個一億人”，新就新在“留得住濃濃的鄉(xiāng)愁”，既要發(fā)展大城市，更要發(fā)展中小城鎮(zhèn)。

　　但是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)民們想搞集體經(jīng)濟(jì)，最缺一樣?xùn)|西：資本。沒有資本，你搞集體經(jīng)濟(jì)就是一句空話。因此需要系統(tǒng)性考慮農(nóng)民拿什么入股的問題。農(nóng)地價值重估靠租金上漲，租金上漲通過流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營實現(xiàn)；宅基地重估靠集體建設(shè)用地入市。

　　綜合以上幾點可見，中央對農(nóng)民用情至深、關(guān)懷備至。但這個改革還只是開了個頭，按照十八屆三中全會城鄉(xiāng)土地“同權(quán)同價”的精神，農(nóng)村土地目前還不能自由買賣，無法與城里的地“同權(quán)同價”。另外，之前數(shù)量巨大的小產(chǎn)權(quán)房如何處置，也是個棘手問題。

　　土地財政可逐步用房產(chǎn)稅替代

　　當(dāng)務(wù)之急是要緩解地方財政困難，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，推進(jìn)房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其逐步形成地方稅體系支柱的作用。

　　土地流轉(zhuǎn)后，我們必須對土地財政有個替代方案。

　　自１９９４年分稅制改革后，土地出讓金逐漸成為地方本級財政的一個收入大項。目前土地出讓金達(dá)４萬億元左右，占地方本級財政收入的近六成。而地方財政收入占國家財政總收入平均為４８％，財政支出則占國家財政總支出平均為７０％。換言之，地方事權(quán)、財權(quán)比例失衡，“地方錢不夠花”。因此，除發(fā)債、跑項目要資金外，賣地成為地方生財首選。土地財政依賴癥因此而生。

　　土地財政是近１０余年房價突飛猛進(jìn)上漲的重要推手。據(jù)不完全統(tǒng)計，一些地方的土地費(fèi)用、各種稅收以及各項審批流轉(zhuǎn)中的隱性成本，占到房價的４０％至５５％，顯然，巨額利益是地方難以割舍土地財政的根源。土地財政還是侵占農(nóng)民利益、引發(fā)強(qiáng)拆矛盾的原因之一。

　　土地財政的政策口子，包括：一是１９８２年修憲，規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民“集體所有”，“城市土地歸國家所有”。顯然，《憲法》為征地提供了法律依據(jù)。二是１９９４年分稅制改革后，地方財政尤其是縣以及縣以下的“財政饑渴”一直在加劇。２００４年的征地改革催生了“土地財政”。政府利用土地融資，一場波瀾壯闊的“圈地運(yùn)動”應(yīng)運(yùn)而生。

　　土地流轉(zhuǎn)改革后，征地將必然大大減少。當(dāng)農(nóng)村農(nóng)用地、建設(shè)用地等可以流轉(zhuǎn)的時候，不需要經(jīng)過地方政府之手便可以進(jìn)入市場。地方政府的權(quán)利減少了，不能單純依賴賣地而獲得收入，沖擊了地方政府的土地財政。因此，土地流轉(zhuǎn)改革要減少政府阻力，就要為他們創(chuàng)造其他的財政來源。最近，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》讓各界看到了從根上治愈這一頑疾的希望。當(dāng)務(wù)之急是要緩解地方財政困難，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，推進(jìn)房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其逐步形成地方稅體系支柱的作用。房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等有望成為緩解地方財政收支矛盾的藥方。房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅都是未來比較重要的財政來源。

　　如何化解城鎮(zhèn)化用地矛盾

　　一方面，耕地甚至農(nóng)地都不能隨便占用，另一方面，城市還要擴(kuò)容，這就需要加強(qiáng)管理、做好規(guī)劃、開動腦筋、節(jié)約用地。

　　土地流轉(zhuǎn)后，城鎮(zhèn)化用地矛盾如何解決呢？這也是需要考慮的問題。

　?。ǎ保┪覈硕嗟厣?。我國以占世界不到９％的耕地養(yǎng)活占世界２０％左右的人口。我國人均耕地僅為世界平均水平的４０％，宜居土地只占陸地國土面積的１９％。推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，必須要建工廠、蓋樓房，必然要大量用地，必定有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)或工業(yè)用途。不僅如此，我國城鎮(zhèn)多是宜居土地，恰恰又多在產(chǎn)糧區(qū)，城市擴(kuò)容一定會大量侵占耕地。另一方面，我國１３億多人口，是世界人口最多的國家，又曾經(jīng)經(jīng)歷過嚴(yán)重饑荒的慘痛折磨。糧食安全是我國最重要的國家戰(zhàn)略之一，保護(hù)耕地是我國的基本國策。所以，我國要發(fā)展城鎮(zhèn)化，將長期面臨用地緊張的局面。

　　（２）為什么有這個１８億畝紅線呢？因為上個１０年城鎮(zhèn)化提速，２億多農(nóng)民工進(jìn)城。開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)都在推進(jìn)，城鎮(zhèn)化需要用地。而適合蓋房子的地往往又適合耕種。山上不適合蓋房子，也不適合耕種。我國三分之二是山地，于是就出來一個“用地矛盾”問題。為了保證口糧（糧食是最重要的戰(zhàn)略資源），就必須保障耕地。隨著耕地面積連年下滑，于是就定下了１８億畝的紅線。

　　我國實際上并不是沒有土地。據(jù)我們估計，農(nóng)地如完全自由流轉(zhuǎn)或釋放２０％新增建設(shè)用地，相當(dāng)于３．６億—４億畝土地；而我國基本完成城鎮(zhèn)化，則只需要４０００萬畝建設(shè)用地，只有其十分之一。根據(jù)我們的測算，改革開放３０多年，城市只增加了６０００萬畝（４００萬公頃）左右的地，但增加了近５億人口。２０００年到２０１０年，我國城鎮(zhèn)人口增加了２億左右，而城市建設(shè)用地面積增加了１１．７６萬畝（１７６萬公頃）。若按這個標(biāo)準(zhǔn)，到２０３０年，我國基本上完成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率達(dá)到７０％，人口需要轉(zhuǎn)移３億，估計有約４０００萬畝（２６４萬公頃）的地就足夠了。但浪費(fèi)也是驚人的。過去３０多年，農(nóng)村人口減少了１億，村莊卻占了２億畝地。例如，２０００年—２０１０年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了７８．５％，而城鎮(zhèn)人口僅增長了４５．１％。

　　實際上，近年來我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)展過快，全國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)低密度化和分散化傾向。一些城市形成“攤大餅”式的空間擴(kuò)張形態(tài)，盲目建設(shè)大馬路、大廣場、大廠區(qū)、標(biāo)志性建筑等，浪費(fèi)了寶貴的土地資源；一些地方盲目跑馬圈地，“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”、“城市新區(qū)”有名無實；還有一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還又欠新賬”，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。此外，一方面是大量土地閑置，另一方面是各地在通過各類方式違法用地。農(nóng)村建設(shè)用地也存在問題。

　　總之，很多地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展“一頭重、一頭輕”，反哺農(nóng)村力量薄弱，耕地減少過多過快，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，沒有達(dá)到提升農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、建設(shè)農(nóng)村的效果。有的地方甚至違背農(nóng)民意愿“遷村并點”，要求農(nóng)民“上樓”、“騰地”，損害了農(nóng)民的利益。

　?。ǎ常┮环矫?，耕地甚至農(nóng)地都不能隨便占用，另一方面，城市還要擴(kuò)容，這就需要加強(qiáng)管理、做好規(guī)劃、開動腦筋、節(jié)約用地。

　　第一，按照既定規(guī)劃，整治土地，保護(hù)耕地。宋代葉適在《留耕堂記》說，“但存方寸地，留與子孫耕”，告誡我們要珍惜土地、勤懇躬耕、節(jié)儉務(wù)家、自食其力。未來還需要進(jìn)一步整治農(nóng)田和保護(hù)耕地，確保１５．６億畝基本農(nóng)田和１８．１８億畝耕地目標(biāo)。

　　第二，改革現(xiàn)有征地制度。十八大報告中指出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；國務(wù)院也通過“土地管理法修正案”，已啟動土地管理工作，解決在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題，以及大比例提高農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三，堅持增減掛鉤，創(chuàng)新采用地票、指標(biāo)交易等模式。將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移使用；逐步擴(kuò)大經(jīng)營性用地“招拍掛”范圍和用地類型；公益性用地除軍事、社會保障住房等特殊用地外，逐步實現(xiàn)有償出讓。

　　第四，制定并實施差異化的土地管理政策。提高耕地占用成本，鼓勵使用低丘緩坡荒灘等未利用地建設(shè)發(fā)展城鎮(zhèn)；新增建設(shè)用地要向重點建設(shè)的城市群傾斜，向吸納農(nóng)民工人數(shù)較多的城市傾斜；要強(qiáng)化各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制，提高單位土地面積承載人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度。

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