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　　當(dāng)前我國(guó)的地方政府債務(wù)以全國(guó)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力計(jì)，尚處于國(guó)際公認(rèn)的安全線之內(nèi)。盡管在總體規(guī)模上不足憂慮，但脫出全局視野而深入到不同地區(qū)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在總體風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)于地方政府債務(wù)管理水平及其控制松緊程度的差異頗大，有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償付困難，具有隱患，因而事實(shí)上存在著局部風(fēng)險(xiǎn)。脫出短期視野而著眼于長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)，也可以發(fā)現(xiàn)，由于深藏在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背后的各種體制性因素仍在發(fā)揮作用，在短期風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，部分地區(qū)的嚴(yán)峻情勢(shì)有可能向全國(guó)蔓延，因而事實(shí)上存在著長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

　　值得注意的是，圍繞地方政府債務(wù)的這種局部風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化并向“新常態(tài)”轉(zhuǎn)換的過(guò)程中呈現(xiàn)的。其一，經(jīng)過(guò)了30余年的高速增長(zhǎng)之后，支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)平臺(tái)。其二，在以化解產(chǎn)能過(guò)剩為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，企業(yè)的兼并重組甚至退出市場(chǎng)正在成為不得不付出的代價(jià)。其三，2008年以來(lái)刺激政策所形成的累積和溢出效應(yīng)仍在持續(xù)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇和調(diào)控空間由此縮小。

　　在經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的所謂“三期疊加”的新形勢(shì)下，一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同一系列與以往大不相同的新矛盾和新問(wèn)題相交織；另一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解亦面臨著一系列新挑戰(zhàn)。不僅財(cái)政收入增速隨著經(jīng)濟(jì)增速換擋而下滑，而且財(cái)政支出壓力隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛而上升，在財(cái)政收支形勢(shì)趨于嚴(yán)峻的條件下，增量調(diào)整的渠道變窄。不僅宏觀政策抉擇因消化前期刺激政策而面臨多方掣肘，而且傳統(tǒng)宏觀調(diào)控機(jī)制和方式因經(jīng)濟(jì)下行壓力的進(jìn)一步加大而面臨諸多挑戰(zhàn)。不僅經(jīng)濟(jì)體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化下的運(yùn)行規(guī)律尚未充分認(rèn)識(shí)，而且包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)在內(nèi)的各方面體制在全面深化改革進(jìn)程中也在發(fā)生變化，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的操作難度增加。如此等等。

　　特殊視角：找準(zhǔn)地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的病根

　　特殊視角之一：強(qiáng)烈的舉債需求源于強(qiáng)烈的招商引資沖動(dòng)。

　　強(qiáng)烈的舉債需求，當(dāng)然源于強(qiáng)烈的投資需求，強(qiáng)烈的投資需求又源于追求GDP的不適當(dāng)政績(jī)觀。在這一具有特殊體制背景的關(guān)系鏈條中，地方政府之間圍繞招商引資所展開(kāi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在事實(shí)上成為支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年高速增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力。

　　要招商引資，總要付出一定的代價(jià)，給予一定的條件。那么，地方政府究竟是拿什么或憑借什么來(lái)招商引資的呢？以1994年劃界，在此之前，地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優(yōu)惠。1994年的財(cái)稅改革，在統(tǒng)一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優(yōu)惠的閘門(mén)。于是，亂收費(fèi)開(kāi)始取代稅收優(yōu)惠，通過(guò)對(duì)企業(yè)和居民亂收費(fèi)取得額外的資金，為外來(lái)投資提供各種現(xiàn)實(shí)、潛在的優(yōu)惠條件，便成為地方政府實(shí)施招商引資的新的憑借。到了上個(gè)世紀(jì)90年代末期，在“費(fèi)改稅”和稅費(fèi)改革浪潮的沖擊下，亂收費(fèi)的大門(mén)被關(guān)上了。要繼續(xù)招商引資，地方政府還得另辟他徑。于是，賣(mài)地、通過(guò)出讓國(guó)有土地獲取額外收入，從而為外來(lái)投資提供基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)公共設(shè)施開(kāi)始興盛。

　　進(jìn)入2008年，情況又發(fā)生了新的變化。一方面，對(duì)土地實(shí)行“招拍掛”，使國(guó)有土地出讓行為逐漸納入規(guī)范化軌道；另一方面，國(guó)際金融危機(jī)波及中國(guó)，我們需要?jiǎng)佑脭U(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)措施去反危機(jī)、保增長(zhǎng)。于是，在擴(kuò)大政府投資規(guī)模的口號(hào)下，各個(gè)地方的融資平臺(tái)債開(kāi)始大行其道。搭上抵御危機(jī)的這輛便車(chē)，不僅可以躍出地方政府不得舉債的現(xiàn)行預(yù)算制度約束，而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來(lái)投資，以政府自身投資為招商引資鋪路搭橋，從而帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)。其結(jié)果，地方政府債務(wù)規(guī)模呈井噴式擴(kuò)大。

　　求發(fā)展→出政績(jī)→上項(xiàng)目→增投資→搭車(chē)舉債，關(guān)于地方政府債務(wù)的這一邏輯線索提醒我們，事情雖然表現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，但問(wèn)題的根源卻在于唯GDP馬首是瞻而導(dǎo)致的對(duì)于招商引資的無(wú)限和盲目追求當(dāng)中。只要這個(gè)特殊的體制因素不消除，地方政府債務(wù)一定會(huì)釀成風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)劤勺阋晕＜皣?guó)家長(zhǎng)治久安的大風(fēng)險(xiǎn)。

　　特殊視角之二：非健全的債務(wù)人人格源于非健全的財(cái)政管理體制。

　　來(lái)自各方面的調(diào)研結(jié)果均表明，在當(dāng)下的中國(guó)，不僅為數(shù)不少的地方舉債之時(shí)并無(wú)還債的打算，而且相當(dāng)多的地方還債之時(shí)也不具備相應(yīng)的清償能力。換言之，當(dāng)下的地方政府并不具有健全人格的債務(wù)人。從根本上來(lái)說(shuō)，非健全的債務(wù)人人格的形成與非健全的財(cái)政管理體制格局直接相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，雖然名義上舉的是“分稅制”旗子，但實(shí)際上，它的很多方面已經(jīng)偏離了“分稅制”軌道。

　　本來(lái)意義上的“分稅制財(cái)政管理體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任；所謂“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來(lái)源；所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

　　將上述含義和現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局加以對(duì)照，便不難發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的20年中，我們始終與其保持著不小的距離，這種距離甚至進(jìn)一步拉大。一個(gè)典型的表現(xiàn)就是，中央財(cái)政支出的70%要作為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿降胤?，地方?cái)政收入的50%左右要依賴(lài)于中央財(cái)政的撥款。更有甚者，這50%左右的撥款，不僅絕大部分屬于戴帽下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而且即便是一般性轉(zhuǎn)移支付，也在相當(dāng)程度上帶有“跑部錢(qián)進(jìn)”的不確定性。

　　如此高比例地依賴(lài)中央財(cái)政實(shí)現(xiàn)收支平衡且具有相當(dāng)不確定性的體制環(huán)境，既會(huì)使地方財(cái)政收支體系陷于不完整狀態(tài)，也會(huì)讓地方財(cái)政難有過(guò)日子的長(zhǎng)期打算。地方政府實(shí)現(xiàn)不了對(duì)于其收支運(yùn)行的全面控制，自然難以作為健全的行為主體對(duì)自身的收支活動(dòng)全面負(fù)起責(zé)任。長(zhǎng)此以往，不僅實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理的基礎(chǔ)趨于弱化，而且本應(yīng)作為一級(jí)財(cái)政主體所具有的健全人格亦難免退化。對(duì)于既缺乏自律又具有強(qiáng)烈舉債需求的地方政府來(lái)說(shuō)，不允許其舉債則已，一旦對(duì)其舉債的他律約束稍有放松，便極可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目舉債的“淘氣”漩渦中一發(fā)不可收。

　　偏離“分稅制”的體制環(huán)境→非健全的財(cái)政收支體系→非健全的行為主體→非健全的債務(wù)人人格→盲目舉債，關(guān)于地方政府債務(wù)的這一邏輯鏈條告訴我們，事情雖然表現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，問(wèn)題的根源卻存在于偏離“分稅制”軌道的財(cái)政管理體制格局之中。只要地方財(cái)政收支體系處于非健全狀態(tài)，地方政府就難以成為健全的行為主體，從而也就難以成為具有健全人格的債務(wù)人。只要這個(gè)體制環(huán)境不徹底改變，地方政府債務(wù)就同“風(fēng)險(xiǎn)”二字脫不了鉤。

　　對(duì)癥下藥：在深化改革中實(shí)現(xiàn)地方債標(biāo)本兼治

　　第一，著眼于體制根本變革，積極推進(jìn)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。無(wú)論從哪個(gè)方面看，作為一級(jí)政府財(cái)政，作為一級(jí)政府行為主體，都是應(yīng)當(dāng)擁有舉債之權(quán)的。對(duì)于地方政府舉債，宜疏不宜堵，在疏的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的管理。事實(shí)上，也只有通過(guò)類(lèi)似地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)這樣的改革行動(dòng)，讓包括局部和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種纏繞于地方政府債務(wù)身上的問(wèn)題浮出水面，才有可能在求解問(wèn)題中走出一條適合中國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)管理之路。但應(yīng)注意的是，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)所觸動(dòng)的，充其量只是地方政府債務(wù)問(wèn)題的外在表現(xiàn)形式，而非它的內(nèi)在核心內(nèi)容。故而，從其入手，由表及里，逐步逼近地方政府債務(wù)問(wèn)題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術(shù)，應(yīng)是地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)的歸宿所在。

　　第二，破舊立新并舉，構(gòu)建匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)估體系。地方政府對(duì)于政績(jī)的追求不能僅僅局限在GDP上，更不能落實(shí)于對(duì)招商引資的無(wú)限和盲目追求中。應(yīng)在淡化、破除GDP考核的同時(shí)，堅(jiān)持破舊立新并舉，站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績(jī)?cè)u(píng)估作為經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度改革的交匯點(diǎn)，從根本上建立一種適合全面評(píng)估地方政府政績(jī)需要的制度體系。以此為基礎(chǔ)，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為主要施政手段的怪圈，進(jìn)而踏上正確的政績(jī)實(shí)現(xiàn)軌道。

　　第三，以健全地方財(cái)政體系為著力點(diǎn)，重構(gòu)分稅制財(cái)政體制格局。有別于預(yù)算單位財(cái)務(wù)，作為一級(jí)政府財(cái)政的最基本的內(nèi)涵，就在于它同時(shí)擁有兩種財(cái)權(quán)：相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。這兩種財(cái)權(quán)，無(wú)疑要建立在健全的財(cái)政收支體系基礎(chǔ)之上。也就是說(shuō)，脫離了健全的收支體系支撐的地方財(cái)政，肯定是不能相對(duì)獨(dú)立地行使收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的地方財(cái)政，也肯定不是本來(lái)意義上的分稅制財(cái)政體制格局下的地方財(cái)政。毋庸贅言，堅(jiān)守“分稅制”的改革方向，通過(guò)重構(gòu)分稅制財(cái)政體制格局健全地方財(cái)政收支體系，是讓地方政府具有健全債務(wù)人人格的前提。

　　面對(duì)健全地方財(cái)政收支體系和重構(gòu)分稅制財(cái)政體制格局的艱巨任務(wù)，澄清并確立如下幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)顯然是非常必要的：

　　其一，“分稅制”不是“分錢(qián)制”。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制的改造對(duì)象，就在于“分錢(qián)制”——無(wú)論總額分成、收入分類(lèi)分成，還是財(cái)政大包干，本質(zhì)上都是分錢(qián)制。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎(chǔ)上，讓中央和地方財(cái)政各自保持或擁有一個(gè)健全的收支體系，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的體制條件下各過(guò)各的日子，是分稅制的基本特征之一。

　　其二，分級(jí)管理財(cái)政不是“打醬油財(cái)政”。在我們這樣一個(gè)大國(guó)搞分級(jí)財(cái)政管理，不能建立在根據(jù)交辦事務(wù)多少而撥付相應(yīng)資金的基礎(chǔ)上。那樣做的話，分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，或者分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為單級(jí)財(cái)政管理。因而，按照分級(jí)財(cái)政管理的原則分別建立起中央和地方各級(jí)次的健全的財(cái)政收支體系，在分級(jí)管理的體制條件下各過(guò)各的日子，是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理的基本前提之一。

　　其三，稅權(quán)不等于財(cái)權(quán)。在我國(guó)，強(qiáng)調(diào)稅收立法權(quán)高度集中于中央無(wú)疑是必需的。但是，稅收立法權(quán)的高度集中絕不等于財(cái)政管理權(quán)不能下放給地方。相反，在堅(jiān)持稅收立法權(quán)高度集中的前提下，賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的組織收支、平衡收支的財(cái)政管理權(quán)力，不僅是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，而且是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的必要條件之一。

　　（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）