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       [國(guó)土部一位知情人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，這說(shuō)明《規(guī)劃》也要適應(yīng)新情況，土地二調(diào)的結(jié)果證明我國(guó)耕地總量，以及地方耕地存量都有很大的變化，要有針對(duì)性地微調(diào)]

　　雖然第二次全國(guó)土地調(diào)查（2007年7月到2009年12月，下稱“土地二調(diào)”）顯示，我國(guó)耕地實(shí)際保有量超過(guò)20億畝，距18億畝耕地紅線還有2億畝余量，但個(gè)別地區(qū)耕地總量卻不增反降，耕保壓力加大，用地騰挪空間也將受限。

　　從近期披露的一些省級(jí)土地二調(diào)結(jié)果來(lái)看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護(hù)指標(biāo)已經(jīng)是“咫尺之遙”。若最終突破紅線,按照我國(guó)相關(guān)規(guī)定，省級(jí)政府負(fù)責(zé)人將被問(wèn)責(zé)。

　　最新官方信息顯示，為了應(yīng)對(duì)全國(guó)耕地總量增加和地區(qū)間增減不一的狀況，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》（下稱《規(guī)劃》）有望進(jìn)行調(diào)整完善。

　　6月25日，國(guó)土部召開會(huì)議審議《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》，要求在完成《規(guī)劃》中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地二調(diào)成果數(shù)據(jù)，適時(shí)調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模。

　　上海耕地形勢(shì)嚴(yán)峻

　　國(guó)土部一位知情人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，這說(shuō)明《規(guī)劃》也要適應(yīng)新情況，土地二調(diào)的結(jié)果證明我國(guó)耕地總量，以及地方耕地存量都有很大的變化，要有針對(duì)性地微調(diào)。

　　他表示，此番調(diào)整可能會(huì)提高全國(guó)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積的指標(biāo)，但對(duì)于現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量偏少的地區(qū)，也可能會(huì)考慮縮減考核指標(biāo)。

　　按照《規(guī)劃》，全國(guó)耕地保有量到2020年要保持在12033．33萬(wàn)公頃（18．05億畝）?！兑?guī)劃》將該指標(biāo)分解到各省級(jí)行政區(qū)，并且作為一項(xiàng)“約束性”指標(biāo)，要求地方“嚴(yán)格落實(shí)，不得突破”。這也是所謂18億畝耕地紅線的一個(gè)由來(lái)。

　　北京近日發(fā)布的土地二調(diào)結(jié)果顯示，截至2009年底，北京有耕地22.71萬(wàn)公頃（340.8萬(wàn)畝），距離《規(guī)劃》確定的目標(biāo)21.47萬(wàn)公頃（322萬(wàn)畝），僅有約1.24萬(wàn)公頃（18.7萬(wàn)畝）的占用空間。

　　從1996年至2009年的十三年中，北京耕地年均減少8980.9公頃（13.5萬(wàn)畝）。如果不能及時(shí)踩剎車，北京近兩年就可能突破耕地紅線。

　　同樣來(lái)自天津官方的數(shù)據(jù)顯示，天津耕地面積比基于第一次調(diào)查后逐年變更至2009年的耕地面積多出5807公頃，但耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。截至2012年末，天津市耕地面積已降至43.93萬(wàn)公頃（658.95萬(wàn)畝），比《規(guī)劃》確定的2020年的耕地保有量?jī)H多出2000公頃（3萬(wàn)畝）左右。

　　上海官方發(fā)布的土地二調(diào)結(jié)果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬(wàn)平方公頃(284.64萬(wàn)畝)，人均耕地僅為0.12畝，不足全國(guó)人均水平的1/12(全國(guó)人均耕地為1.52畝)。

　　按照《規(guī)劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標(biāo)是24.93萬(wàn)公頃（374萬(wàn)畝）。

　　兩相比照，上海似乎已經(jīng)突破了“約束性”紅線，且兩者差距高達(dá)近90萬(wàn)畝。

　　上海耕地?cái)?shù)量減少早有征兆。早在2009年，國(guó)土部土地二調(diào)成果國(guó)家級(jí)抽查核實(shí)工作時(shí)，就將上海定義為“耕地面積明顯減少”的地區(qū)。

　　一位國(guó)土部官員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，（上海）突破耕地保有量指標(biāo)確實(shí)存在這個(gè)可能。上海用地確實(shí)存在很大困難，雖然是一個(gè)省級(jí)行政區(qū)，但其陸地面積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地面積比北京小，說(shuō)明其單位GDP的產(chǎn)出要更多些。

　　上海當(dāng)?shù)孛襟w——東廣新聞臺(tái)5月15日的報(bào)道曾稱，上海公布土地二調(diào)中相關(guān)數(shù)據(jù)，耕地面積為1897.59平方公里，比第一次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)銳減約四成。

　　本報(bào)記者查閱《上海市土地利用總體規(guī)劃(1997-2010)》后發(fā)現(xiàn)，1996年上海市耕地面積為3150.77平方公里（即31.5077萬(wàn)公頃，472.62萬(wàn)畝），以此計(jì)算，上海市2009年底的耕地面積總量已經(jīng)比1996年減少了39.8%左右。

　　土地規(guī)劃將調(diào)整

　　中國(guó)的土地管控制度的嚴(yán)格性可謂世界之最，地方每年可使用土地?cái)?shù)量均由上級(jí)政府規(guī)定，包括可新增多少建設(shè)用地、可占用多少耕地用于非農(nóng)建設(shè)等。

　　雖然退耕還林、災(zāi)害損毀等也是耕地減少的原因之一，但非農(nóng)建設(shè)占用始終是主要因素。地方政府一方面用低價(jià)土地來(lái)招商引資，另一方面將農(nóng)用地征為國(guó)有并出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，賺取土地出讓金。在這個(gè)過(guò)程中，耕地被大量占用。

　　國(guó)研中心研究員劉守英6月24日在一場(chǎng)內(nèi)部座談會(huì)中稱，過(guò)去地方政府把土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)，“地方政府要發(fā)展，就逼著我們要指標(biāo)”。

　　她表示，在過(guò)去的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地扮演的是發(fā)動(dòng)機(jī)角色，還扮演著地方融資的角色、招商引資的角色，這些東西如果不改，這套土地節(jié)約集約的體系就會(huì)被沖得一塌糊涂。

　　隨著地方經(jīng)濟(jì)總量增大，我國(guó)耕地總量也一直處于下降通道，至今未得扭轉(zhuǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年里，中國(guó)耕地總面積減少了1.25億畝，因?yàn)榉稚⒃诟鞯?，又用?1年的過(guò)程，所以并沒(méi)有引起很多人的警覺(jué)。

　　去年年底發(fā)布的土地二調(diào)顯示，截止到2009年年底，全國(guó)耕地保有量是20.31億畝，而到了2012年，耕地?cái)?shù)據(jù)是20.27億畝，這和過(guò)去傳統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)比，多出來(lái)2億畝。

　　這2億畝并非意味著我國(guó)實(shí)有耕地增加，而是這部分原先隱身于土地賬本之下，是在土地二調(diào)過(guò)程中土地探測(cè)技術(shù)革新、農(nóng)業(yè)稅取消后地方不再瞞報(bào)土地等因素推動(dòng)之下被重新“挖掘”出來(lái)的。

　　所以，其對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)總量并無(wú)實(shí)際影響，但對(duì)地方守住耕地紅線則意義重大。

　　如果將這2億畝耕地平攤到30余個(gè)省份，意味著每個(gè)省份將從耕地賬面上多出約700萬(wàn)畝，這將極大緩解地方的耕地保護(hù)壓力，不過(guò)事實(shí)卻非“利益均沾”（詳見(jiàn)本報(bào)1月29日《省級(jí)土地二調(diào)將公布》）。

　　前述國(guó)土部官員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，此番全國(guó)耕地保有量多出來(lái)兩億畝，具體到各個(gè)省份則是有的增加，有的反而減少，并非是全部地區(qū)耕地量都有所增加。

　　在土地二調(diào)進(jìn)行過(guò)程中，國(guó)土部為了確保地方如實(shí)上報(bào)耕地?cái)?shù)據(jù)，曾發(fā)文地方，確保“增地不增任務(wù)，減地不減責(zé)任”，即土地二調(diào)結(jié)果不影響《規(guī)劃》制定的耕地保有量考核。

　　由于近年來(lái)中央政府一直高舉“耕地紅線”大旗，并將之視為對(duì)執(zhí)政官員的一個(gè)考核指標(biāo)，此番耕地?cái)?shù)量增加的省份距離紅線變得更遠(yuǎn)，自然會(huì)釋放壓力。而耕地保有量減少的地區(qū)則時(shí)刻需要提防撞線，但現(xiàn)在的發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式又需要占地，兩者之間掣肘頗多，在土地使用問(wèn)題上的騰挪空間變小。

　　此外，若干地區(qū)一旦突破耕地紅線，如何按以前規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)，也是對(duì)現(xiàn)有土地監(jiān)管體制的一大考驗(yàn)。雖然中央要求省級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地總量負(fù)全責(zé)，但這一考核周期很長(zhǎng)，如要到2020年才能判斷地方耕地紅線是否失守，這一期間地方行政負(fù)責(zé)人可能已經(jīng)更換數(shù)任，誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)責(zé)也是個(gè)問(wèn)題。

　　新的耕地?cái)?shù)據(jù)也對(duì)《規(guī)劃》本身提出了難題。其本身的制定依據(jù)是土地一調(diào)數(shù)據(jù)加上逐年土地變更調(diào)查，而今土地二調(diào)出爐，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)雖不能說(shuō)面目全非，但也是差距巨大，調(diào)整完善看來(lái)勢(shì)在必行。