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  　編者按

　　一年一度的全國兩會上，政府預決算報告是重中之重。我們認為，提交本屆兩會的報告既在預算編制原則上提出諸多重大改變，又就外界關(guān)注的地方政府性債務，稅收優(yōu)惠政策等問題明確了政策方向。

　　這一報告還繼續(xù)按照全口徑預算編制。2013年，全國全口徑?jīng)Q算的四類主要政府收入突破了20萬億，達到21.8萬億，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的38%。2014年將達到22.6萬億。如何統(tǒng)籌管理各類政府收入，建立完善的編制制度，是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的關(guān)鍵一步。

　　尤其需要關(guān)注的是圍繞地方政府性債務的多項制度安排，以及這背后仍然未定的審議監(jiān)督權(quán)。此外，更細致的預決算內(nèi)容將會被公開，預算控制和平衡的方式也會更有利于稅收征繳的平穩(wěn)。

　　清理規(guī)范財稅優(yōu)惠政策可能值得特別注意，地方政府將不再容易制造稅收優(yōu)惠進行招商引資。稅收管理制度改革重點是在營業(yè)稅、個人所得稅、消費稅、房產(chǎn)稅等，這都是近年來財稅專家們討論的熱點話題。

　　更深層次的改革還要等待。如中央和地方的事權(quán)和支出責任的調(diào)整劃分，相關(guān)方案也可能在2014年內(nèi)征集意見，值得高度關(guān)注。

　　本報記者楊志錦周瀟宋江云北京報道

　　十八屆三中全會之后首份預算報告顯示：中國政府預算管理體系將在2014年啟動多項重大調(diào)整。

　　今年是編制全口徑國家賬本的第二年。2013年，社會保險基金預算首度在全國兩會現(xiàn)身。今年3月5日，財政部提交給全國人大審議的預算報告延續(xù)了這一預算體系，涵蓋公共財政預算、政府性基金收入預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算的四大預算體系。

　　與往不同的，此次預算報告提出，將加強對政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預算收入調(diào)入公共財政預算的統(tǒng)籌力度。

　　同時，財政部將推動實行“中期財政規(guī)劃管理”。預算管理方面，預算控制和平衡方式將發(fā)生改變，審核預算的重點由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預算約束上。

　　統(tǒng)籌國家賬戶力度加碼

　　2013年，社會保險基金首度現(xiàn)身全國兩會，由此進入全口徑國家賬本時代。地方省市政府也在開始編制國有資本經(jīng)營預算和社會保險資本運算。

　　據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者統(tǒng)計，2014年全國兩會召開前的地方兩會上，已有17個?。ㄊ?、區(qū)）進入全口徑預算時代，10省（市、區(qū)）未實現(xiàn)全口徑預算，4?。ㄊ小^(qū)）的數(shù)據(jù)尚未在網(wǎng)上公布。

　　其中，北京、上海、重慶、甘肅、云南、廣東、浙江7?。ㄊ校崿F(xiàn)了全?。ㄊ校┑娜趶筋A算；河北、山東、江蘇、湖北、廣西、安徽、河南、青海、海南、寧夏10省（區(qū)）實現(xiàn)了?。▍^(qū)）本級全口徑預算；天津、陜西、遼寧、黑龍江、山西、西藏、四川、貴州、福建、江西未實現(xiàn)全口徑預算；吉林、內(nèi)蒙古、新疆、湖南的數(shù)據(jù)尚未在網(wǎng)上公布。

　　此外，北京、上海、天津、河北、山東、江蘇、甘肅、廣東、江西、浙江、青海、海南12?。ㄊ小^(qū)）今年首次將社會保險基金預算提交地方人代會審議；加上2013年8個已經(jīng)提交人代會審議的省份，全國已有20個?。ㄊ小^(qū)）已將社會保險基金預算提交人代會審議。

　　2013年的中央預算報告顯示，在2012年調(diào)入公共財政預算用于社保等民生支出的56.31億中，其中50億來自中央國有資本預算，6.31億來自地方國有資本預算。

　　今年的預算報告顯示，2013年中央國有資本調(diào)入公共財政預算用于社保等民生支出的支出為65億元，增長30%；2014年的預算數(shù)據(jù)為184億，增長183.1%。地方預算報告尚無同類數(shù)據(jù)。

　　目前，尚無政府性基金調(diào)入公共財政預算的先例。今年的預算報告提到2014年將進一步加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入公共財政預算的力度，并建立政府性基金調(diào)入公共財政預算的機制。

　　國資經(jīng)營收入和政府性基金收入調(diào)入公共財政預算，將有望解決這兩項重要收入在政府投融資體系內(nèi)部循環(huán)，未能及時補充公共民生等支出的問題。由此，四大預算體系相互打通，互相補充。

　　財政管理體系變革

　　預算報告也提到，財政部將推動實行“中期財政規(guī)劃管理”，即根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，編制三年財政規(guī)劃，通過對規(guī)劃期內(nèi)重大改革、政策、項目進行研究，再擬定政策目標、運行機制和評級辦法。由這一中期規(guī)劃約束目前按年度編制的預算。

　　“政府的行為具有短期性，少有中長期考量，因此需要推動中期財政規(guī)劃管理。”財政部駐河北監(jiān)察辦的研究員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“此前有地方試點過三年滾動預算，但是效果不好，因為編制與當?shù)匕l(fā)展脫節(jié)，三年財政規(guī)劃避免這一缺陷，與地方國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相銜接。”

　　編制中期財政規(guī)劃（三年財政預算）在地方早有試點，包括河北省、河南焦作市、安徽蕪湖縣。有業(yè)內(nèi)人士評價，地方試編質(zhì)量仍待提升，主要原因有：地方來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金較多，事先難以預測；沒有專門的人員來做這項工作，多是兼職；另外，處于試編環(huán)節(jié)，不具有強制性。

　　據(jù)本報記者采訪了解，地方一些省份曾將編制三年滾動預算，列入年度工作重點，但在地方落實得少。對于三年滾動預算，財政系統(tǒng)并不陌生，但并沒有實際操作。

　　十八屆三中全會決定中，將編制三年滾動預算列入改革事項。今年預算報告又花重要篇幅介紹，改革有望逐步推進，可能先從財政部編制中央預算開始。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，編制三年預算有難度。如收入預測這項工作如何落實；另外，編制長期規(guī)劃，還需要多部門合作，這也是一大考驗。

　　不過，編制三年預算在國際上有相對成熟的經(jīng)驗，包括世界銀行、IMF等國際機構(gòu)，也極力推廣該項工作。

　　楊志勇指出，預算中很多項目是跨年度的，編制三年預算，納入中長期視野，追求三年預算平衡，不再僅僅是年度預算平衡，這能減少“年末突擊花錢”等問題。

　　地方編制三年預算，并未經(jīng)地方人大審批。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，未來試編三年預算，根據(jù)編制運作情況，逐步推進改革的具體路徑，有較多選擇。如，可以只是編制預測性的預算，不需經(jīng)人大審批，也無需強制執(zhí)行；或者需人大審批，但不用強制執(zhí)行；或者需人大審批，并要強制執(zhí)行。

　　預算控制和平衡方式改變

　　預算報告顯示，預算控制和平衡方式將發(fā)生改變，即在十八屆三中全會決定中已經(jīng)提到的建立跨年度預算平衡，審核預算的重點由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預算約束上。

　　根據(jù)我國《預算法》的相關(guān)規(guī)定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。以收支平衡為核心的審批容易帶來預算執(zhí)行的“順周期”問題：經(jīng)濟下行時，財稅部門為了完成稅收任務可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；經(jīng)濟過熱時，財政部門該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。

　　“這既不利于依法治稅，也會影響政府"逆周期"調(diào)控政策效果。”財政部長樓繼偉在其《建立現(xiàn)代財政制度》的文章中如是評價。

　　因此，預算報告提出預算審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策擴展，硬化支出預算約束。預算執(zhí)行中原則上不出臺新的增長政策。收入預算從收入性轉(zhuǎn)向預期性，促進稅收依法征管。這將有利于稅收征管和財政政策的穩(wěn)定性。

　　“經(jīng)過國外和國內(nèi)多年的預算實踐，平衡預算比較穩(wěn)妥，所以即使跨年度的預算也要實現(xiàn)平衡。”中央財經(jīng)大學財政學院教授溫來成說。

　　預算報告提出建立跨年度預算平衡機制。

　　具體而言，中央財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補。預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，原則上用于削減財政赤字、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大審定的國債限額內(nèi)發(fā)債平衡。